3.2　预防性人事行政制度

英国著名思想家柏克曾指出：“每一个良好的政治体制，必定有预防的功能，也有矫正的功能。它应该具有一种自然的趋向，将坏人排除在政府之外，并且不单纯依靠事后的惩罚来保障国家的安全，因为惩罚向来是滞后和不确定的东西。”这段话从国家安全的角度揭示了预防比惩罚更重要的道理。其实，在廉政建设中也是如此。国外在人事行政制度中嵌入廉政设计的过程中，特别重视预防腐败的制度安排，以避免公职人员产生错误或尽量减少今后的更正性活动。这种预防性的廉政设计，可以促使公职人员更多地进行自我控制，从而主动地对潜在的问题采取纠正措施，可以获得公职人员更多的信任与支持，也会有效地减少组织运行中的种种偏差，节约经费开支。当然，这些预防性人事制度能否真正被遵守，还必须有良好的监控机构作为保证。预防性人事制度主要包括考试录用制度、岗位轮换制度、行为记录制度、生活保障制度和行政检举与举报制度。

1.考试录用制度

公务员录用制度是指国家行政机关依据有关法律和法规的规定，按照一定的标准和法定的程序，采用公开考试、严格考察、择优录取的办法，将符合条件的人员录用为公务员的制度。公务员录用制度建立起始于1980年，正式建立于1989年，到目前已经经过了20多年的发展，形成了比较稳定的人才录用选拔体系。

中国公务员考试已经逐渐走向了完善。现行的《中华人民共和国公务员法》是中国公务员录用的依据，它对公务员考试录用的原则、范围、具体要求作了相应的规定。中国公务员待遇的提升及工作稳定性及地位性，使报考人数不断增多，报考者文化程度呈现高学历化，考试录用制度得以推广。中国的公务员制度借鉴了西方的文官制度，将“国家工作人员录用考试”改成了“国家公务员录用考试”。各地区各部门根据工作实际又制定下发了相应的实施办法和细则，形成了涵盖笔试、面试、体检、考核、监督等诸多环节的考录法规体系，考试录用国家公务员工作开始步入规范化、制度化轨道。

严格的公务员选拔和录用制度，可以从入口上把关，为政府机关挑选高素质人才。在选拔标准上，应该十分重视对公务员道德品质的考核，从而有利于减少其进入政府机关后腐败的概率。实践证明，高素质的公务员腐败的概率要小得多。因此，对录用者的个人品德和修养进行严格的审查，可以有效防止有不良嗜好和品行不端者进入政府机关，从而保证新进公务员的良好素质，在对腐败的治理上达到防患于未然的目的。

考试录用制度的原则是公开、公平和竞争。公开原则是指考试和录用结果的公开，政府利用各种媒体和渠道向社会公开招考的职位、报考的条件、考试的科目和内容、考试的时间和地点等信息。同时，考试结束后要公布被录取者的名单，并给考生申诉的机会。公平原则是指公民在担任政府公职上拥有平等的机会和权利，不因性别、民族、出身等被区别对待，在录取时考虑的是报考者是否具备岗位所要求的知识、能力和品行。竞争原则就是在公开和公平原则的保证下，按成绩的优劣和报考者的品行表现，择优录取。

2.岗位轮换制度

岗位轮换制度是单位有计划地按照大体确定的期限，让职工（干部）轮换担任若干种不同工作的做法，从而达到考查的适应性和开发职工多种能力、进行在职训练、培养主管的目的，同时也能起到防治腐败、提高公务员素质和能力的作用。一些性质比较特殊的岗位实行岗位轮换制度，可以防止公务员因长时间地掌握某种特殊的权力而产生以权谋私的腐败现象，可以有效地斩断可能会形成的利益关系网和势力圈，尽量减少结党营私、集体腐败现象出现的概率。轮岗的最大好处是，如果公务员在职期间有腐败行为，离岗后就会被发现，而且在任时间越短就越不易腐败。

从理论上讲，实施岗位轮换，其作用是明显的，但政府在实际推行岗位轮换制度中，还存在诸多需要克服的困难和阻力。因此，在实施岗位轮换制的过程，应坚持以下原则。

（1）用人所长原则。在推广岗位轮换制的同时，必须要注意人才资源管理的基本原则，即用人所长，避人所短。在制定岗位轮换制时，应制定详尽的长期计划，根据每个人的能力特点和兴趣个性统筹考虑安排。岗位轮换应控制在一定范围内，具体范围大小可根据政府部门的实际情况决定。

（2）自主自愿原则。虽然岗位轮换制可以提高公务员的工作热情，但因具体情况的不同，效果也各不一样，要使岗位轮换制发挥应有的作用，有必要与参与岗位轮换的职工（干部）进行有效的沟通，实行双方见面、双向选择等方式方法。

（3）合理流向原则。在岗位轮换时，既要考虑到政府各部门工作的实际需要，也要能发挥岗位轮换人员的才能，保持各部门之间的人才相对平衡，推动组织效能的提升。

3.行为记录制度

官员行为记录制度为新加坡所创，新加坡的做法叫作“公务员日记制”。公务员每天需在笔记本上记录自己的公私活动，然后在星期一上午呈交主管官员检查、签名和发还，若有隐瞒作假，主管官员应及时主动将这项记录移送反贪污调查局进行审核查实。

官员行为记录制度就是要求公职人员以书面形式记录下自己每天的公务活动和与公务有关的私人交往，尤其必须记录下公务活动和私人交往中有违公职人员职业准则与道德、有违清廉为政宗旨的事项，以作自我对照和供上级审查。这种官员活动记录制度看似作用平平，实际上极具穿透力和震撼力，它将腐败与廉洁的问题，每天都真切地摆在每个人面前；它给有腐败之念的人施加双重压力；不仅腐败有罪，而且在出现腐败之举后必须如实记下，否则就是罪上加罪。这就大大强化了在腐败行为实施前人的自我心理约束，这种恐惧感可以有力预防腐败行为的发生。

4.生活保障制度

鉴于公务员是行使国家权力的主体，政府保证公务员享有一定水平的工资福利待遇是保证公务员依法行使国家权力的必要保障，是减少公务员贪腐动机的基本保障。一般而言，贪腐问题与公务员的工资、津贴和福利状况有着极为密切的联系，稳定的工资收入、优厚的福利待遇，以及由此带来的较高的社会地位，不仅可以使公务员安心工作，而且能够使公务员珍惜自己的职务、名誉和前途，从而没有必要去贪污受贿。公务员的生活保障包括工资、津贴和福利待遇等诸方面，涉及每个公务员的切身利益，是公务员及其家庭生活的基本保证，因而公务员的薪俸福利制度便成为廉政制度中最敏感的问题之一。

首先，必须保证从政人员有比较优厚的工资，确保中低级的公务员工资与同一地区私营企业的雇员的工资大体相等。低薪不足以养廉，如果大多数官员生活在贫困中，要制止贪污是很难的。所以既要要求政府工作人员努力工作，廉洁奉公，又不给他们本应该得到的较高的报酬，这种“廉价”的政府在世界上是没有的，也是不可能存在的。

此外，还应该建立完善的奖金及退休金制度。统筹制定领导干部工作生活待遇标准，包括离职退休后待遇标准。规范领导干部工作生活保障制度，当务之急是按照中央的要求，抓紧制定出台领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、警卫、公务接待、福利、休假等工作生活待遇标准，以确定相应级别的领导干部能够享受哪些待遇，以及何种程度的待遇，切实做到有章可循、有规可依。