4.1　内部监督制度

进入20世纪，行政权扩张成为行政法领域中最引人注目的法律现象，行政机关不仅获得了大量的自由裁量权，而且拥有了行政立法权和行政司法权。行政机关在通过行政权力稳定社会和经济发展的同时，也产生了大量公职人员违法行使公共职权和以权谋私的现象。并且这些现象还呈现出日益复杂化、隐蔽化和持久化的趋势。为此，近半个世纪以来，许多国家在其行政部门设置了廉政自律机构或监督派出机构。

4.1.1　行政系统内部专职性监督机构

受政治体制与历史文化环境的影响，各国的反腐败专职机构在隶属关系、职责分工、人事管理以及财政与资源支持等方面都存在很大的差别。但究其形态，多是独立而强权的第三方行政部门执掌行政监督权柄。更进一步，行政监督部门会在涉及国计民生的行政事务部门内设置派出机构，进行日常和专业化的督查和审核。

1974年，香港立法局通过了《总督特派廉政专员公署条例》，确定建立一个集执法权、监察权于一体的且直属港督的“总督特派廉政专员公署”。它的成立代表着香港地区产生了第一个完全独立自主的反贪污独立机构，从此香港廉政建设就以一个全新的姿态登上香港的政治舞台。廉政公署是一个独立的只对总督负责的反贪机构。虽然廉政公署的工作是要对政府组织和公职人员行为进行监督检查，但是它不属于香港的公务员体系，因此不受任何机构和个人的支配，这就在一定程度上保障了其办案的独立性、公正性。廉政公署不仅在监察检查权力上具有独立性，同时也拥有独立的社会资源。例如在经济财力上，香港政府就要优先满足廉政公署的工作开销需要。

廉政公署享有多方面的特殊权力：在政策上，廉政公署在获得行政长官同意后有权力检查政府各部门及公共机构的行政程序，并就舞弊漏洞、堵塞贪污提出相关建议，同时廉政专员有权制定廉政公署内部的管理规则，让廉政公署自身治理，保障其工作的适应性；在行为上，廉政公署拥有广泛的权力，如有权要求涉及贪污的公职人员对其合法收入之外的财产进行说明，一旦不能做出合理解释的就即时认定为非法收入并交付法庭审判；在办案手段上，廉政公署实行秘密侦查，只有与廉政公署直接联络的三位高级官员才了解侦查人员的相关情况，一般的公众对侦查人员的身份和踪迹一无所知，从而保障了廉政公署的办事效率。

关于行政监督部门的派出性监督机构，印度的中央监察委员会及其在各部的总监察官体系极为典型。印度的中央监察委员会为最高监察机构，独立于任何执行机构，监督中央政府各部门和机构的工作，在各部门和机构计划、执行、总结和改革各自的监察工作方面给予指导和建议。其前身是监控司司长和特警处总巡官组成的反腐败委员会。根据这个反腐败委员会的建议，印度中央监察委员会于1964年年初成立，隶属于政府内务部。该委员会有调查权和建议权，但没有处分权。1998年，根据最高法院颁布的指令，印度政府将中央监察委员会定为法定机关，从而使其法律地位和独立性显著提高。

中央监察委员会对各部门的监督职能主要是由总监察官体系贯彻执行的。中央监察委员会除了通过其常设机构（包括秘书处、部门调查员组和总技术检验官办公室）来实现其日常管理和对中央政府各部门、国有企业董事会负责人、国有银行和保险部门的官员、自治机构、邦政府和社团组织中的官员的监督与审查外，其另一重要运行机制就是总监察官体系。它通过在政府各部设置监察官的总监察官体系对各部门、各级监控工作进行领导和协调，并享有对所有部门及其官员的腐败行为进行独立调查的权力，在印度的国家廉政建设与反腐败斗争中发挥着巨大的作用。

4.1.2　各行政部门内的廉政建设机构

除了上述独立的行政监督组织及其派出机构外，在各行政事务部门内部也设有一些廉政建设机构。这些自律机构具有了解本部门工作业务、掌握信息方便和监控及时等特点，对于监督和改进本部门的工作具有重要作用。关于行政部门内部的自律机构与廉政制度，这里以美国各部的监察长办公室为例来论述。

20世纪70年代，美国联邦政府的管理极为混乱，行政机构各种舞弊行为招致公众的愤怒，国会和总统也意识到调查和预防行政机关内部官员、承包商和担保人有关欺诈、浪费、滥用职权及其他违法违纪行为的必要性与紧迫性。于是，美国总统卡特1978年颁布了美国联邦政府《监察长法》，在多个重要的政府部门内设立了监察长办公室。到1988年，联邦政府中已有25个部门设立了监察长办公室，成为美国联邦政府内部强化防贪肃贪的重要力量。监察长负责办公室的全面工作，向总统、国会及所在部门首长递交工作报告。办公室通常下设调查部和稽核部，分别负责对违纪违法事件进行立案调查和对部内财务、开支、资产等事项根据审讯法规进行详细审核。这一监督机构最重要的特点是独立性和综合性。国会力求保证总监察官的独立性，使他们免受行政官员不适当的影响和限制，主要途径是通过法律规定总监察官的任命和撤职的相关法律条款和强制报告的要求。

监察长办公室的主要职责是通过对行政过程的监视和控制，减少甚至杜绝部门内的挪用、贪污、欺诈、浪费等违法违纪事件，保证公共资产被合理合法地使用，促进行政管理效率的提高，同时实现政府工作的高效和廉洁。联邦政府部门监察长办公室开展监察的方式有：一是制定监察与审计计划；二是跟踪已制定的监察与审计计划，当发现有舞弊及违法之处，则转交给司法部、联邦调查局，情况严重者甚至直接汇报给国会和总统；三是受理举报。监察长与联邦调查局、国会责任总署紧密合作受理民众对官员的举报。虽然美国联邦政府内的监察长制度属于政府内部的监督机制，但是它把国会和政府首脑对行政过程的监督统一了起来，从而对行政权产生了较大的约束作用。对整个行政部门的工作也形成了直接的压力，对发生于行政过程中的舞弊活动也能够开展直接控制。监察长制度对减少腐败现象，规范政府权力行为，提高行政效率，均起到了积极作用。

与联邦总监察官一样，绝大多数州和地方政府部门的监察长办公室也都管辖和负责一个相应部门的监察和监督工作。各州级监察长办公室一般是通过法律或者行政方式建立的，有时也通过州长的行政命令建立。通过法律建立的监察长办公室，常常能够更加稳定，不易受各种经常的变动的影响，因而也更具有独立性。在国家联邦级以下的层次，各州建立办公室已经成为必然的趋势，在地方政府层也同样如此。

除了上述独立的行政监督机构及其派出机构和部门内的廉政自律机构外，有些国家尝试着成立临时性、专门性的调查小组或委员会，以应对频发的重大突发事件和影响重大的腐败案件，以及一些采用高科技手段的特大金融腐败案和跨国集团有组织犯罪。一个引人关注的案例就是美国“9·11”事件独立调查委员会。该委员会于2002年年底成立，负责对“9·11”前后美国的情报、外交、商业飞行、移民以及恐怖组织资金流动等方面进行调查，并对前克林顿政府和布什政府的主要官员（包括国家安全助理等）进行质询，主要是调查两届政府是否存在工作失职而没有及时采取防范措施避免事故发生，以及最终导致悲剧发生的原因。这些临时监督组织的成立，丰富了工作成员组成的多元性，增加了行政监督的专业性，并摆脱了原有的监督与调查机构在行动上的滞后性。