4.2　行政监察专员制度

行政监察专员制度是立法机关对政府实施监督的一种重要方式，也是立法机关利用一些非正式程序和法外的救济来弥补正式法律手段不够灵活的制度创造。从中央政府机关的监察推广到地方政府的监督，从监察政府的行为延伸到社会生活的许多方面，从一个国家渐渐发展到许多国家，证明了行政监察专员制度是一个有活力、有生命力的监察制度。

4.2.1　行政监察专员制度及其基本特征

行政监察专员制度，设置的初衷是代表国家权力机关解决行政过程中出现的各种不公平、不合理的不良行政行为。如果按照监察方式和手段来分类，现代社会中的行政监察机关大体可以概括成两种，一种是通过被动审理行政申诉案以发挥行政监察的功能，属于事后监察；另一种是通过主动的有计划的监督来履行行政监察的职能，属于事前监察。资本主义国家大多采取事后监察的方式，其特征是监察机关开展工作时，大多数采用被动的方式处理行政申诉。具体表现为在审理公民申诉案件的过程中，发现问题后再制裁行政机关中存在的违法乱纪行为和不良行政环节。行政监察专员制度于1809年首先出现于瑞典，最初这个制度影响瑞典的邻邦挪威和芬兰，并很快波及欧洲其他国家，20世纪60年代以后广泛传播于世界各地，特别是使用英语的国家。目前，行政监察专员制度已成为很多国家政治体制中不可缺少的重要组成部分。行政监察专员制度为民众提供了除通过会议、司法机关和行政机关内部申诉程序之外的另一种选择。与程序严格、举证烦琐的司法监督相比，行政监察专员制度具有程序少、时间短、成本低等优点。行政监察专职化是近现代各国适应现代大政府的新趋势。

瑞典设立监察专员的目的是代表议会对以国王为首的政府机关实施监控，保证议会通过的法律得以执行。尽管这一制度在其他国家的传播并没有完全效仿瑞典的议会行政监察制度，但是这一制度对行政权力的监督功能始终没有改变，并呈现出监督力量与范围不断拓展的趋势。简言之，行政监察专员的职责就是监察政府各部门及其工作人员的违法或不良行政行为，通过受理公众对各种违法或不良行为的申诉，或者通过直接展开调查，来实现对政府部门中各种不合法或不合理行政行为的监督与纠正。随着行政监察专员制度在世界范围内的广泛传播与移植，以及公共事务问题的日益复杂化和不确定，行政监察专员制度的职责范围也出现不断拓展的趋势。一般来说，“不良行政”主要包括不公正、不礼貌、不执行立法机关意图，泛用自由裁量权，无理拖延，玩忽职守，效率低下，任人唯亲，误导信息等。国外的行政监督制度更多的是关注于政府行政行为的合法性，对于行政行为的合理性的关注一直是弱点与难点，而行政监察专员制度则正好弥补了这一点。行政监察专员制度既监督“不良行政”以及政府政策的合理性，同时监督政府行为的实体内容和具体程序。近年来，一些国家将人事管理和政府行为的公开化也列入监察事项的范围。例如公务员对任职、待遇不满，可以向监察专员申诉。

世界各国的行政监察专员所有的权力因特定的政治和文化传统而存在着差别，但是一般来说，调查权、批评与建议权和公开调查结果的权力是监察专员拥有的基本权力。首先，调查权是监察专员所拥有的最能体现其地位与权威的权力，因为这一权力依法具有很强的强制性。这一权力的行使既是其法定职责，同时也是其掌握真实信息并发行其他职责的前提基础。一般，调查主要是因为接受公民的申诉而展开，也可能是因为监察专员从媒体或其他途径了解到某种线索而主动调查，或者是对重点领域和重点部门开展经常性视察活动。其次，监察专员批评与建议的权力是在行使调查权后发现部门政府中不良行政行为之后，对相关部门的一种警告、谴责以及指导其纠错的权力。在发现某部门确实存在不良行政之后，监察专员一般先向被申诉的部门或人员通报情况，给予其解释与自我纠错的机会，这一环节也因为监察专员对调查结果的公开而具有高度的权威性。监察专员的建议权有别于其具有强制力的调查权，对政府部门是一种软约束，但在一些国家，如英国，绝大多数政府部门都愿意认真考虑和执行其建议。最后，公开调查结果权是增加监察专员独立性和权威性的重要手段和途径。通过向新闻媒体、行政机关、议会公布调查结果，可以对被调查机关形成很大的压力，迫使其改正错误并不断提升工作水平。但这一权力的行使在涉及国家安全或公民个人隐私时，则受到公开的限制。不得不承认的是，监察专员的公开调查结果权对于行政机关具有很强的震撼力，并对于不良行政的及时救济、促进政府信息公开，以及加强社会对政府的监督都具有非常重要的作用。

行政监察专员在拥有上述权力的同时，其权力的行使也存在限制，并要接受相关机构的监督。行政监察专员不能改变行政机关的决定，只能提出各种参考性建议，没有直接的执行权；对部门官员的调查与监督也存在着限制。虽然行政监察专员具有高度的独立性，尤其是不受议会、行政机关或党派的影响与干扰，但监察专员仍要向议会或最高政府机关负责，如果监察专员有违法行为，也要接受相应的制裁。

4.2.2　典型国家和地区的行政监察专员制度

1.瑞典

瑞典是实行议会行政监察专员制度最早的国家。这一制度的前身是18世纪初国王设立的“大法官”，大法官作为国王的司法代表负责维护和保障法院实施巡视各地、监察官吏的活动，并受理公众对官吏的控诉和申诉案件。1809年，瑞典议会通过了一部以国王和议会分权原则为基础的宪法。根据该宪法，大法官的作用仅被限于普通司法的范围。因此，瑞典议会决定重新任命一个官员，即议会行政监察专员，代表大法官行使原先监督政府及其官员的职能。于是，瑞典的议会行政监察专员制度初步形成。而且，中央到地方的所有行政机关仅是其监察对象的一部分。瑞典的议会监察专员依托议会授予的高度独立性与权威性，并通过其主动的监察活动在遏制公职官员的违法活动方面起到了非常重要的作用。除了首相、大法官、大臣、议员等选举官员外，其他所有的公职人员都在议会监察专员的监督范围之内。瑞典议会行政监察专员还享有其独特的起诉权，即瑞典的行政监察专员经过调查发现存在玩忽职守或授权行为已构成犯罪的，有权提出诉讼。同时，起诉对象不仅仅为政府或其工作人员，还包括法官，既可以对程序问题也可以对法官的实质决定进行审查。起诉权的行使虽然不常见，且提起诉讼的案件越来越少，但这一权力仍为行政监察专员一项特殊的权力，并对其职责的履行起到一定的保障作用。此外，由于监察专员拥有较大的权力，议会专门设立了宪法特别委员会对其进行监督。对监察专员公署的决定不满的申诉人，可以向宪法特别委员会提出申诉。瑞典的议会行政监察专员制度是其长期保持着廉政高效的政府形象的法宝，得到世人的高度瞩目。

2.丹麦

20世纪上半叶，瑞典的议会行政监察制度在北欧各国得到了广泛传播与借鉴。在丹麦，要求限制行政权力和加强公民权力保障的呼声不断出现，学术界也在不断宣传、介绍瑞典和芬兰的监察专员制度及其所带来的效果。1946年，丹麦宪法委员会建议效仿瑞典设立行政监察专员。丹麦建立和推行行政监察专员制度，主要目的有两个：一是监察专员代表议会强化国家最高权力机关对政府部长和行政官员的监督；二是代表公民利益维护法律和秩序，作为因政府不公正、专横、滥用职权而受侵的公民的保护人，受理公民对行政机关及其雇员的指控。

3.英国

1967年，英国工党执政时制定了《议会行政监察专员法》（1988年修订），以此为依据建立了议会监察专员制度。根据《议会行政监察专员法》，议会行政监察专员的全称为“调查弊政行为的议会行政监察专员”，该法对其任职与职能设置，以及调查范围与程序等内容作了详细规定。议会行政监察专员先由首相提名，再经女王任命，独立于政府，只对议会负责；不得出任上议院议员、下议院议员和北爱尔兰下议院议员；一经任命，同时也成为根据《1958年法庭与调查法》指定和任命的行政裁判委员会的当然成员；如果不是专员自己请求免职或经议会两院弹劾，可以终身任职至年满65岁退休年龄时止。只有在严重不法行为时，由议会两院弹劾才能免职。这样做是为了保障议会行政监察专员工作的独立性。监察专员的身份与由议会下议院任命的文官政府成员等同，年薪则与政府中的常务次长相同。

议会行政监察专员是议会的代理机构，协助议会监督中央行政机关的错误，但是自己没有独立决定的权力，不属于一个上诉机构。议会行政监察专员的职责是监督政府机构及其工作人员，督促其依法行使权力，防止其不当的活动侵害公民的合法权益，保证那些受到了政府侵害的公民可以得到政府的赔偿。其调查权仅限于调查公民因中央政府各部门的管理不善或不良行政行为而使权益受到侵害时的申诉，包括对某些行政官员的控诉，以辅佐议会监察中央各部工作中的各项错误及管理不善行为。同时，其权力只限于调查从下议院议员转来的申诉案件，并提出解决的建议，但不能推翻行政机关的决定。根据《议会行政监察专员法》规定，不良行政行为是政府管理不善而使公民遭到不公平待遇的行为。根据英国《议会行政监察专员法》规定，议会行政监察专员的职权范围只限于公民因为中央行政机关的不良行政行为而使其利益受到侵害时的申诉，包括对部长的控诉。

地方行政监察专员是英国议会行政监察专员体系的一部分，是英国行政监督制度的一种组织形式。1969年，《北爱尔兰议会行政监察专员法》设置了北爱尔兰议会行政监察专员，负责受理对北爱尔兰地区不良行政行为的申诉。1974年，又分别在英格兰和威尔士设立行政监察专员。1975年，《地方政府法》设置了苏格兰行政监察专员。这些地方专员同样独立于政府之外，向地方议会负责。地方监察专员是由女王根据负责地方事务的中央大臣的推荐任命的，每位地方监察专员的权力完全相同，对所管辖地区独立行使职权，并不受地方行政监察委员会的制约。地方监察专员一经任命，便不得任职于地方政府当局。每一个监察专员都可授权给自己的下属官员，其下属官员一经专员授权，便具有监察专员的全部权力。具体来说，就是受理本地区公民对中央政府及其派出的代表机关的不良行政行为的申诉，调查这些部门在本地方行使权力的情况。其受理的所有申诉案件，必须由议会下议院议员转交。地方行政监察专员的主要职权是调查公民在其利益遭到地方当局不良行政行为侵害时的申诉和控告。英国的地方行政监察专员在履行对地方当局及卫生医疗机关监督职能时，较其他地方的行政监察专员和卫生医疗行政监察专员的权力更大一些。

卫生医疗行政监察专员是英国政府为了调查卫生医疗机关对公民造成的不公平待遇或权益损害而设立的行政监察专员。由大臣或首相提名，以女王颁发特许状的形式任命。有关机关的官员一旦被任命为此类行政监察专员，必须立即辞去原有工作职务，也不得兼任有关机构的职务。卫生医疗行政监察专员的职位空缺时，女王可以在空缺起的几个月内任命一位代理监察专员，直至新专员上任。在代理期间，代理监察专员享有监察专员的一切权力和福利待遇。1972年，苏格兰设立卫生医疗行政监察专员。1978年，英格兰和威尔士也分别设立卫生医疗行政监察专员。其中，英格兰卫生医疗行政监察专员由议会行政监察专员兼任。监察专员可以根据社会事务大臣、英格兰事务大臣、威尔士事务大臣所定人员编制数量任命自己的下属官员。卫生医疗行政监察专员的主要职权是调查公民对国民卫生医疗保健机关的申诉。

4.法国

20世纪70年代初，法国的政府官员胡作非为和贪污受贿的现象逐渐引起公众的不满。1972年，前行政官员阿兰达声称他已经掌握了涉及48位政府高级官员的相关丑闻材料。这一事件的出现，加速了法国监察专员制度的建立。1973年1月3日，《调解专员法》正式建立了监察专员制度。行政监察专员在法国被称为调解专员，是在北欧国家和英国议会行政监察专员制度的启发下，为监督与处理违法或不良行政活动而设立的一种救济制度。根据《调解专员法》，调解专员虽由部长委员会任命，但从不接受政府的任何指令，既不受行政监督，也不受政治控制。调解专员从不属于任何上级机关。调解专员相对于政府、国会和法院等国家机关具有很强的独立性。调解专员任期6年，不得连任。行政调解专员的职权可以涉及中央政府各部门、地方政府以及垄断的国有化产业部门，即对这些机构的活动都可以行使监督权。调解专员每年应向总统和国会提交一个报告，进行年度总结，同时对于行政机关不执行已经确定的法院判决，经调解专员发出命令后仍拒绝执行的，调解专员可就这一具体案件写出一个特别报告，并将此报告和调解专员提出的具体建议公开发表。法国的调解专员制度虽然受到了外国制度的启发，但是其有自己的特点。在英国和瑞典，监察专员代表议会进行监督，而法国的调解专员是一个具有独立地位的行政机关，它的决定不具备执行力量。为保持调解专员的独立性，使其免受来自于外界的压力，调解专员在执行职务时，不接受任何机关的命令。同时，它与行政法院对政府的监督也存在明显的区别，行政法院只对政府的行为是否合法进行干涉，而行政调解专员还可以监督政府行为的适当性，并可以对政府的行为提出改进建议。

5.欧盟

欧盟监察专员制度是现今世界上唯一的超国家的监察专员制度，是在欧洲共同体机构联合行动基础之上建立的一个权威性监督机制，其建立的目的在于回答如何合法地控制欧盟机构的行政行为，并保障欧洲公民的权益。欧盟监察专员制度的设立有两个重要背景：第一，是加强欧盟内部行政监督的需要。欧盟机构庞杂、效率低下、官僚主义泛滥、失职渎职等现象严重。第二，1990年5月，西班牙政府提出了“欧洲公民权”的概念，并且建议设立欧盟监察专员。为了落实欧洲公民权，20世纪70年代初，欧洲议会开始倡议设立欧盟监察专员委员制度。1991年12月，在荷兰马斯特里赫特召开的第二次政府间会议上，签订了《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》），该条约增设了《欧洲共同体条件》第8d条和第138e条，创设了欧盟监察专员制度。