4.3　行政法院与司法审查制度

西方国家的司法权对行政权进行监控与制衡的制度包括行政诉讼制度和司法审查制度。行政诉讼是指法院通过对诉讼的受理，对行政活动是否合法作出评价，以执行判决的形式起到监控行政权力的作用；司法审查是指法院对立法机关通过的法案进行审查，确保其符合宪法的规定及精神后，再予其生效的权力。除了通过监督行政权来发挥廉政建设作用，行政诉讼和司法审查还具有对因违法的行政行为而给公民权益造成损害进行救济与补偿的作用，这种国家赔偿与行政救济制度设计也是国家廉政建设制度的重要组成部分。

4.3.1　大陆法系国家的行政法院制度

1.法国

法国是欧洲大陆法系国家中的代表。大陆法系行政诉讼制度的最大特点是行政案件不受普通法院管辖，而是由与普通法院相分立并自成体系的行政法院管辖。另外，独立的行政法院制度也使其与英美法系国家的行政诉讼制度形成了鲜明的对比。而法国是大陆法系国家中第一个建立行政法院处理行政案件的国家，它的行政法院制度不仅形成最早，发展历史也最长，而且体系最完善，影响也是最大的，可称其为大陆法系国家中行政法院制度的典型。

法国行政法院是独立的司法机构，与受理民事、刑事案件的普通法院分立。虽然行政法院的院长由政府首长担任，但按照惯例，院长并无实权，行政审判权实际上仍由职业官员行使，从而保证了其司法的独立性。法国行政法院作为政府咨询机关和司法审判机关，其职能主要有：①对政府及其领导人进行监督，并负责起草最重要的行政法令。②审理行政诉讼案件，处理公民与政府之间的法律纠纷。例如公民要求取消错误的行政命令，要求政府赔偿等。其受理的案件范围主要包括：一是限于涉及执行性政府行为的诉讼，以及因营业性活动而要求国家或地方政府赔偿损失的索赔诉讼，如上级未按规定的条件或程序将部署撤职。二是要求制止滥用职权的行为。三是要求赔偿因公务行为对公民所造成的损失。行政法院的判决具有强制性，行政部门如果败诉，必须履行对己不利的判决。

法国行政法院与普通法院相比已经遵循了专业化分工规律。法国普通行政法院有：最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。第一，最高行政法院是行政审判系统中的最高审判机关，全部行政法院都由它管辖，但管辖方式有所不同。它享有三种审判管辖权，即初审管辖权、上诉管辖权和复核审查管辖权。为保证行政司法效率，法国最高行政法院初审管辖重大的行政案件。这些案件包括：①撤销总统和部长会议的命令的诉讼，包括普遍性的条件和具体性的处理。②与总统任命的高级公务员个人地位有关的诉讼。③撤销部长制定的行政条例的诉讼。④撤销部长必须咨询最高行政法院所采取的具体行政决定的诉讼。最高行政法院对上诉案件从事实和法律上进行全盘审查，并可以做出撤销或变更原审判的决定，以及对案件适用法律的问题进行复核，这些都体现了最高行政法院高度的行政监督地位。第二，法国全国共有5个上诉行政法院，分设在全国各地区的大城市中。它只有受理上诉案的权力，并不赋予它初审管辖权或其他方面的职权。第三，行政法院自上而下自成体系，在各地设有行政法庭。地方行政法庭的工作职责是受理本地区的行政诉讼案件，为地方政府首长提供法律咨询。第四，行政争议庭数量很少，主要分布在一些法属的海岛上。一般来说，法国海外没有建省的领地内发生的行政诉讼案件，由行政争议庭解决。它在审判的独立性和职权上都不如地方行政法庭，只享有特定的管辖权。对行政争议庭的判决不服，可以上诉至最高行政法院。第五，法国在普通行政法院之外，仍存在专门行政法院，审理专门行政案件。专门行政法院数目很多，而且还在增加。专门行政法院有临时性质的，有永久设立的，变动性较大。最重要的专门行政法院有：审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院、捕获法庭、各种职业团体的纪律委员会等。为确保行政司法效能，对专门行政法院的裁决，可由最高行政法院复核或上诉复审。

法国的行政争议主要限于两种：撤销争议与全面司法权争议。后者实际上是一种赔偿诉讼，法院不但能审核行政行为的权限，撤销违法决定，而且可以确定由行政行为造成损害的赔偿数额。无论采用何种分类方法，法国的行政法院能够审查行政行为的两个方面：合法性与行政责任。行政责任是指政府有义务补偿利益受到行政行为损害的公民。在这类诉讼中，撤销已经造成实际损害的违法行政行为对受害公民往往不具有实际价值，只有赔偿才能合适地使公民恢复经济损失。但行政责任并不一定要求违法性的存在。事实上，即使不构成违法的行政行为也可能同样带来行政责任。

法国的行政法院与美国普通法院的司法审查、英国的行政裁判存在着明显的区别。首先，受“三权分立”与制衡原则的影响，美国普通法院的司法审查需要遵守行政机关享有优先管辖权，即保障行政政策的一致性，尊重且利用行政机关专门知识，提出行政诉讼前需穷尽行政救济，且达到进入司法审查的成熟程度，如引入法律争议或行政机关已做出的最后决定。法国的行政法院不存在上述这些原则需求，因为法国行政诉讼既是行政救济又是司法救济，是行政机关本身的一种自我作用。其次，英国行政裁判所的裁决仍然受普通法院的司法审查，但司法审查基本上限于法律审查，事实审查留给行政裁判所。法国行政法院的判决不受普通法院审查。

法国行政法院经历了漫长的发展过程才渐渐地和实际的行政相分离。这个分离的过程是行政法院的独立性逐步增强的过程，也是行政审判权对行政权的监督逐步强化的过程，而且也是法国行政法及其基本原则逐步形成和发展的过程。行政法院在保护公民合法权益、控制行政权滥用方面所起的作用尤为显著。

2.德国

德国行政法院是审理行政案件、裁决行政争议的专门法院，隶属于司法系统。德国的司法系统由两大类法院组成：一是宪法法院，二是普通法院。行政法院属于普通法院中的五种法院类别之一。各级行政法院与其他种类的各级法院之间都是各自独立的，都具有自身的独立性机构及其相应的配置。从德国行政法院组织系统来看，它与行政机关是完全分离的。它的一个最基本的性质是其执行行政审判职能，而不得执行国家行政机关的任何职权或承担任何行政任务，是具有独立性的司法机关，在国家三权分立制度中，它完全属于司法运行范畴。德国行政法院在其政治体制中，具有较高的独立地位。德国行政法院实行三级三审制。普通行政裁判权由三级行政法院共同行使。初等行政法院是一审法院，只具有初审管辖权。初审管辖权包括各种类型的行政案件，除非案件被明确地分配归高等行政法院和联邦行政法院管辖。初等行政法院受理一切法院问题和事实问题，无论它们何等重要或者可能有多大的困难，地域管辖既取决于争议内容的地点，也是由特殊的服务关系、诉讼的性质及被告住所地所决定的。高等行政法院主要是上诉法院，受理对初等行政法院的终审判决不服的上诉；对初等行政法院作出的裁定、其他命令和决定不服的申诉。

奥地利、瑞士、葡萄牙、意大利、比利时、西班牙、芬兰、瑞典、墨西哥等其他大陆法系国家的行政法院制度，与德国、法国的行政法院制度大体相同，当然也存在一些差异。比如瑞士联邦行政法院除了受理一般行政诉讼案件之外，还具有惩戒公务员的权力，这虽然是一般行政法院没有的，但行使的权力在性质上其实还是属于行政权，这与法国行政法院有共通之处。

4.3.2　英美法系国家的司法审查制度

1.英国

英国的司法审查制度作为国家廉政建设体系中的重要制度，主要是通过对行政权的监督与制约而体现出来的。伴随着福利国家的建设，英国政府的行政权力不断扩张，议会对政府的监督越来越形式化，并呈现出“议会至上”、议会逐渐成为实际上的“内阁主权”的趋势。而由此司法审查的作用就突出地表现出来，司法审查方式成为英国对行政权实施司法监督的重要途径和主要措施。同时，当英国公民的权力和利益受到行政机关侵害时，可以通过司法审查的方式向普通法院求救。而司法审查的核心是审查行政机关的决定是否合法，因此，通过公民对行政机关提起诉讼的方式，法院可以运用司法监督权对行政机关进行审查与监督。

司法审查制度对行政权的监督和对公民权益的保障主要通过司法审查的受案范围来具体实现。英国法院利用解释的技巧，使排除司法审查的法律条款极少或完全不发生作用。因此司法审查是防止行政机关专横、保障公民自由和权利的最有力手段。一般来说，英国司法审查的范围包括越权、不履行法定义务、滥用权力、记录中表现出法律错误四大类。而这些违法行政行为恰恰是国家廉政建设中的重大障碍，或者说是国家廉政治理中的重要内容。作为一种救济手段，英国的司法审查制度除了通过上述违法行政行为的审查来实现对国家廉政建设的推动与促进外，也具有监督行政权和保障公民权益的双重功效。

2.美国

在美国“三权分立”的政体设计中，美国的法院特别是联邦最高法院，拥有特殊的地位。1803年，联邦最高法院在马布里诉麦迪逊一案中确立了司法审查权，它不但防止了国会和总统滥用权力，而且确立了法院解释宪法和法律的权力。联邦最高法院确立了司法审查权之后，“迄今为止，法院特别是美国的最高法院的司法权力，充当了对于政府的立法机构和行政机构无处不在的或者可能是无处不在的监督。”此外，美国法院在促进社会发展和人权保障方面采取了更积极的态度，美国的法院已经不再单纯地履行司法权，而是集司法审判权和一定程度的立法权于一身，这对于促进国家廉政建设具有重要意义。

美国司法审查制度的建立增加了司法权对行政权与立法权的制约力度，在一定程度上改变和平衡了立法、司法与行政三权之间的力量对比。虽然1789年的联邦宪法规定了“分权制衡”的宪政原则，但是宪法未明确规定法院有权审查立法机关制定的法律以及行政机关的行政行为的合宪性。因此，在实践中，司法权是相对弱小的。同时，行政机关特别是总统对法官遴选起着相当大的约束作用，国会也有权决定是否通过总统提名的法官，这样，法官手里的司法权往往受制于行政机关和立法机关。司法审查制度的建立极大地加强了司法权，同时也起着限制行政权和立法权的作用。从而使美国民主宪政的三个支柱得到了相互的制约与平衡。同时，美国司法审查制度的建立调整了联邦和州之间的权力分配，在一定程度上实现了联邦权力对各州权力的监督与制衡。美国建国初期，尽管联邦派最终获胜，但是各州固有的权力仍然很大，相对而言联邦的权力却相对弱小。司法审查制度建立之后，通过联邦法院的一系列具有决定意义的判决，特别是在麦卡洛克诉马里兰州一案中，法官马歇尔根据宪法第1条的“必需和适应条款”判决国会具有管理各州商业的实质性权力。根据这一裁决，联邦权力得到了实质性的扩大，宪法权威得到增强，各州的法律要从属于宪法、国会制定的法律或联邦最高法院判决中所规定的联邦权力，并保证其得到有效的推行。

随着行政国家的出现，以总统为首的政府部门获得了大量的权力，其中包括行政立法权和准司法性权力，授权的同时必须涉及监督问题。而美国宪法对联邦行政权力范围的规定比较简洁，因此，司法审查制成为重新界定立法权与行政权之间的权限、限制行政权力扩张、保证美国宪法的“最后监控者”地位。具体来说，司法审查制度干预和限制行政权力扩张主要体现在三个方面：①基本传统的行政权力范围，最高法院拥有对总统的战争权、缔约权、任免权，实行适度监控的权力。②在立法领域，最高法院对授予行政部门的行政立法权予以严格规定和重点监督。伴随着政府行政权力的扩张，以总统为首的行政部门获得了大量的行政立法权。为了防止行政立法权给三权分立与制衡的宪政原则，以及外部治理环境中的诸多利益主体带来更大冲击与利益损害，最高法院通过司法审查制度为行政立法的范围与程度等制定了严格的规则和标准，以实现对行政立法权的监控。③在司法领域，最高法院对行政部门获得准司法权和委托司法权实行严格审查。

法院在对行政机关司法权力进行审查时，除了要根据宪法、国会授权法之外，还要依据判例法和《联邦行政程序法》。在《联邦行政程序法》中，法律明确规定了行政机关行使司法权的行为、裁决、结论，如有以下情节之一者，普通法院可以宣布予以撤销：独断专横、反复无常、滥用自由量裁权或其他不合法的行为；同宪法规定的权利、权力、特权与豁免权相抵触；超越法律规定的管辖范围、权力和限度，缺少法律规定的权利；没有遵守法律规定的程序；没有可定案件证据作依据，没有事实依据。”

美国司法审查制度除了可以审查因具体行政行为而对公民权益造成损害的行政案件，同时还具有进行违宪审查的权力。具体来说就是，美国联邦政府在审理具体案件中，拥有终局的权力来宣告任何法律、任何基于法律的公务行为、任何其他由公务员所为，而被认为与宪法有所抵触的行为，皆因违宪而无法据以执行。也就是说，相对于英国普通法院只审查行政机关或行政裁判所的行为是否符合议会制定的法律，而不包括违宪审查，美国法院在监督制约立法权和行政权方面，其以司法审查权表现为主，“法院有权以政府的行为与宪法相抵触为由而宣布其无效。这种权力的适用范围不仅包括联邦行政机关和国会的行为，而且也包括各州政府的活动。”