4.4　多元化的社会监督

社会监督是从政治权力外部由社会公众对政治权力进行的自下而上的监督，是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，是反腐倡廉、防止权力滥用的可靠保证。多元化的社会力量对行政机关及其工作人员的监督是一种行政体制外的监督，其特点有：第一，广泛性。既有监督主体的广泛性，也有监督客体、内容的广泛性；第二，后制性。检举、申诉、控告、赔偿等权利的行使，都以侵害行为存在为前提条件；第三，制约性。其本身不具有强制力，要与国家监督的其他“刚性”形式结合才能最终发挥作用。社会监督是宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，尽管其力量具有分散性、组织性低等弱点，但仍在实际的政治生活中发挥了非常有力的监督作用，成为反腐治贪不可或缺的重要手段。

4.4.1　公民个人的监督

西方社会的公民监督，一般都是在公民的政治参与过程中完成的。根据各国的政治参与实践看，公民政治参与中的若干途径和方式直接体现着公民的民主监督权。其中，“公民投票”与“民意测验”是一种重要的民意表达和参与政治生活的途径与方式。

公民投票是指由全国公民（主要是指选民）通过直接投票的办法来决定国家大事的一种方式。公民投票是由公民直接表态来决定国家大事的一种直接的民主形式，它对于议会和政府能起一定的牵制作用，使它们在立法时不能不把“民意”这一因素估计进去，起到一种事先防止违背民意的立法的任用；必要时也可以通过公民投票对既定的立法予以否决。一般来说，公民公决的范围主要涵盖对国家宪法和重要法律进行创制和复决；决定对内对外政策、政治制度、国家领土的变更；国家独立以及决定国家名称等重大事件。一般来说，公民投票既包括立法机关在通过法案或决议之前对民间的测验，也包括立法机关在通过法案或决议以后对民意的征询，亦即公民复决。20世纪90年代以来，随着经济全球化以及世界各国政治民主化逐步发展，全民公决作为主权在民原则直接的表现形式和手段，在越来越多的国家或地区发生，其举行的频率和适应的范围呈增多和扩大之势。2005年，欧盟众多成员国围绕批准《欧盟宪法条约》举行的全民公决及其产生的国内和国际影响，引起了全世界的关注和思考。瑞士联邦宪法规定，人民有把重大问题交付全民公决的“倡议权”。美国一些州于19世纪末模仿瑞士采取了复决制。

民意测验是另一种直接反映民意的方式。它最突出的作用是预测选举。在美国，民间测验广泛用于竞争总统、国会议员。同时，它也可以用于调查公民对各种问题的态度、反映公民的意见，并对政府及相关机构造成舆论压力。随着电子计算机技术和统计理论的发展，民间测验的程序和手段日趋先进，民意测验越来越多地被世界各国应用于经济、政治、科研和文化等领域。20世纪30年代后期，欧洲一些国家和澳大利亚先后组织起美国舆论研究所的分支机构。第二次世界大战后，亚洲和拉丁美洲的许多国家也出现了民意测验组织。到1970年，世界舆论研究协会已在41个国家拥有300多个分会。在政治上，民间测验是实现和完善民主治理和增强公民政治地位与各项权益的一种方式，同时它能比较客观、及时地反映公众舆论，是显示公民意识能力和政治态度的晴雨表。在西方国家的国家廉政建设体系中，民间测验已成为反映政治生活状况和表达民意必不可少的途径。

在我国，公民个人的监督包括控告、举报、申诉、行政诉讼、信访、依法参加游行集会等。尤其在新形势下，我国为了促进和保证国家行政机关的廉洁，有关国家机关普遍建立了举报制度、信访制度，设立了接受群众举报的专门机构，如群众来访接待站、信访办、举报中心等。尽管举报的情况不一定完全属实，但是这种举报制度的形式，无疑可以将国家机关的管理活动置于广大人民群众的监督之下。它不仅可使违法乱纪者得到应有的惩罚，也可使企图以权谋私的人有所顾忌和收敛。同时，还能够增强绝大多数行政机关工作人员廉洁奉公、履行职责的主动性和自觉性。

4.4.2　社会团体的监督

这种监督是指让工会、妇联、作协等社会团体的代表参加到国家行政机关的组织之中，以加强社会团体对国家管理活动的影响和监督，其监督的主要形式是通过各种会议和文件，对政府工作提出意见、建议和批评。

4.4.3　利益集团的监督

利益集团是指具有特定的共同立场和利益要求的人们构成的，并试图通过影响政府的政策和行为来实现和维护自己利益的社会群体。它既包括具有一定规则和组织结构的利益团体，也包括大量松散的、缺少组织形态的利益集团类型。它主要有四种类型：以无组织的偶发性的罢工、示威、抗议、游行、骚乱来表达抗议与不满为特征的非正规性利益集团；以无专门组织，建立在共同的种族、语言、宗教、地区和职业利益基础之上，或可能建立在家族关系和血统关系基础上的非社团性利益集团；以存在于政党、公司、立法部门、军队、政府行政机构和教会组织等正式机构之中，直接影响政策制定乃至政治变革为特征的机构性利益集团；以为了利益表达而建立专门机构为特征的社团性利益集团。

社会团体是一种具体化和特殊化的利益集团。说其具体，是因为它具有特定范围、组织章程、办公地点和常务办事人员；说其特殊，是其介于民间和官方的中介者身份，具备利益集团的部分性质。在我国，社会团体的监督是指让工会、妇联、作协等社会团体的代表参加到国家行政机关的组织之中，以加强社会团体对国家管理活动的影响和监督，其监督的形式主要是通过各种会议和文件，对政府工作提出意见、建议和批评。

在西方国家的政治生活中，利益集团是最为活跃的主体之一，也是一支重要的对行政权力实施影响与监督的社会力量。利益集团除了影响政府政策的制定和法律的通过外，也能对政府和法院的政治行为进行监督，他们所提出的意见，对于政府的决策和议会的立法有一定的补充作用和参考价值。更重要的是，利益集团对于决策和立法还可以起到警告和监督的作用。与政党相比，利益集团虽然组织不严密，且不以取得政权为目标，但它范围广泛，与民众关系更为密切，更能及时反映民众的利益和意见，将他们的不满情绪传导到最高决策机关，使之更好地行使职能，纠正错误。

利益集团的产生有两方面的原因，一是社会分工的出现，它是利益集团产生的基础。社会分工使各种独立的社会人组成群体，并使他们在经济利益问题上趋同；二是市场经济的发展。市场的存在和发展引起了竞争，从而牵动人们的利益追求。市场经济越发达，利益结构就越趋于多元化。而当个人的利益表达遇到困难时，就会求助于具有相对稳定性、独立性和利益趋同性的集团，希望借助集团的力量来更好地实现利益。因此，利益集团产生的根本条件就是共同的利益要求和社会政治文化条件的许可。

社会主义市场经济体制的建立和完善，使社会利益主体和利益结构趋向于多元化。新的社会阶层和利益群体在市场竞争中不断涌现。又由于现阶段我国的政治权力结构正从计划经济体制下以集权为特征的权力结构向以市场取向为主的权力下放、政府分权但仍拥有绝对权威的权力结构转变，政府对利益集团的认识更趋于理性与现实，从而为利益集团的存在提供了宏观政治环境。以对政策过程影响最大的社团性利益集团为例，我国现有：①经济或行业利益团体，如工商联——中国最大的经济团体；②业界利益团体：中华全国新闻工作者协会、个体户协会、律师协会等；③学术利用团体；④宗教、民族、地缘利益团体：中国佛教协会、中国道教协会；⑤市民团体：残疾人联合会、消费者协会、保护未成年人协会；⑥对外友好团体：海峡两岸关系协会。一般来讲，利益集团一且产生，它实现本群体利益的内在驱动力是它行使监督职能的内在因素。近年来，随着市场经济的不断发展，利益集团接近决策核心并影响政治决策的程度在逐渐增大，利益集团监督逐渐涌现，并呈发展之势。

4.4.4　新闻舆论监督

新闻舆论是指广大人民群众通过广播、报刊、电视等新闻媒介对社会权力、公共政策、社会事态中的偏差行为进行披露，提出批评和建议，促使其向好的方向转化的社会监督活动。它具有监督效应的间接性、监督范围的广泛性、监督形式的公开性、监督时效的迅捷性等特点。一旦新闻媒介介入，事情的真相就能迅速为广大人民群众所知晓，形成巨大的舆论力量。因此，通过新闻媒体来加强监督，揭露权力机关及其工作人员的失职、渎职及重大违法行为，对社会上的腐败现象、不良的社会风气与行为，既起到了遏制作用，又能产生教育效果。可以说，舆论监督在社会监督中具有独特的作用和社会效应，是其他任何监督形式所不可替代的。

20世纪80年代以来，互联网的普及和推广，极大地扩展了新闻舆论监督的范围，加大了监督的力度和深度，这种监督给公共权力机关和国家公职人员的威慑力，更是难以估计。在网络时代，“虚拟政治共同体”正以惊人的速度生长。因为利益表达和综合更加自由，兴趣爱好相投或意识形态一致的人在线上进行交流和组织活动相当便利，便容易形成就特定议题进行参与的“电子场外集团”或“电子政党”，形成在线参与、“跨边界投票”、跨阶层参与的新形式。这种参与对于政府来说意味着巨大的威慑，也拓展了公众舆论监督的渠道。