1.2　政治上的委托代理

委托—代理理论是现代重要经济学理论之一。委托-代理理论（the p rincipal-agent theory）就是关于非对称信息下的产权安排和交易的学说，其研究在不完备合约的情况下，如何更有效地激励代理人，并对代理人的行为进行监督和约束。学者张维迎认为“经济上的委托—代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人”。这种信息的不对称分布是契约签订及其产生行为纠纷要解决的重要问题。因此，委托—代理问题的实质就是委托人与代理人之间的博弈，是信息不对称的双方之间产生的契约关系，委托人和代理人基于平等的地位，在自愿的前提下就双方在以后的合作中应该行使的权利和承担的责任进行协商，并在达成一致的基础上形成显性或者隐性的契约关系，因此又称为“契约理论”。委托-代理理论研究的本质就是要设计一套合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制，促使代理人采取适当的行动，降低代理成本，最大限度地增进委托人的利益。

自20世纪60年代开始，委托—代理理论逐步应用到政治领域。随着社会的不断发展，国家的范围也越来越大，由于各种现实与客观因素的制约，全体人民将权力让渡给社会共同体，就不可能再亲自管理各种社会日常事务，所以就将国家的管理权委托给专业的部门，一个专门管理这些事务的机构——政府就这样产生了。由此我们可以知道，政治领域的委托—代理是分两道程序来完成的，一是全体人民将自己的权力委托给国家，其中全体人民是委托人，国家是代理人；二是国家将社会的日常管理工作委托给政府，其中国家是委托人，政府是代理人。这就让民主政治中的委托—代理关系正式产生了，即我们通常所说的代议制民主。在这两层的委托关系中，全体人民和政府其实通过国家这个符号化象征的中介也形成了委托—代理关系，所以政府作为代理人必须执行全体人民意志，维护全体人民利益。

将政治领域中的委托—代理关系进行简单分析后，可以将其带入我国的现实生活中，总结出我国委托—代理关系的链条，如图1-1所示。

如图1-1所示，我国国家权力委托—代理运行的层级如下。

第一层是“全体人民—人大代表”之间的委托—代理关系，人民是国家的主人，为了有效运用国家的权力，通过直接或者间接选举的方式选举自己的代表，将自己的权力委托给代表组成的机构人大及其常委会。人大代表是由人民选举产生的，所以应当反映人民的利益和意愿，为人民服务，行使好自己的代表权。在这一层级的委托—代理关系中，全体人民是委托人，人大是代理人，委托人仍然保有对国家的所有权，所以说公众有权利采用各种方式对国家进行监督。

第二层是“人大—政府”之间的委托—代理关系，全国人民代表大会及其常委会是国家的最高权力机关，拥有立法权、决定权、人事任免权和监督权，将权力委托给通过选举产生的政府，政府再根据人民的意愿管理社会的公共事务。人大其实是连接公众和政府的“中介机构”，利用人大代表将全体人民的权力集中起来，再将管理权委托给政府来行使，所以人大的职责也具有了双重性，一方面是受人民监督，对人民负责；另一方面是任命政府官员，挑选合适的代理人，保证全体人民的利益不受损害。

第三层是“中央政府—地方政府”之间的委托—代理关系，政府受人民的委托管理社会的日常事务，为了更好地完成任务，中央政府必须将权力委托下去，建立梯状的地方各级政府，相邻的上下级政府之间都存在委托—代理关系。此外，各级政府内部机构中也具有相应的层级体系，以便于将上级交代的任务逐步分解后再层层落实下去，由具体的工作人员来完成。