1.3　公权力与寻租

腐败的本质是公权私用行为，即公权力是腐败行为的基础条件。公权力指以维护公益为目的的国家公权力机关及其责任人在职务上的权力，包括决策权、管理权、执法权等。它是基于社会公众的意志而由国家机关具有和行使的强制力量，其本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法律化。公权力表面上种类繁多，实际上都体现在对资源，尤其是具有较高社会与经济价值的稀缺资源的管理、控制和分配权力。这里的资源包括有形资源，如土地房屋、物资储备、工程项目建设等，也包括无形资源，如许可执照、批文、指标以及职位职称等。美国政治学家Harold Dwight Lasswell曾为政治（politics）下过一个简明扼要的定义：“谁在什么时候，以什么方式，得到了什么”，即各种资源在整个社会的分配过程。

现代社会需要强大的公权力来解决各种错综复杂的利益关系之冲突，也需要政府的公权力维护良好的社会风尚，维护社会的公共秩序。公权力是国家运转和政府执政的现实需要，想要有效地管理和调节国民经济与社会生活，必须掌握一定的权力，以贯彻自己的战略与决策。“管得最少的政府是最好的政府”目前还只是一种憧憬。同时，由于公权力具有天生的、强烈的自我扩张性，其行使的空间必须有边界。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”另一位法国启蒙思想家卢梭从社会契约论的观点出发，认为国家权力是公民让渡其全部“自然权力”而获得的，他在其名著《社会契约论》中写道：“任何国家权力无不是以民众的权力（权利）让渡与公众认可作为前提的”。

人类在社会的公共生活中产生了公共权力，以保护他们的共同利益。从理论上讲，公共权力是人民所具有的，并且服务于人民的公共资源。然而，由于社会事物的纷繁复杂以及诸多因素的限制，在相当长的时间内，公共权力还不能由社会全体人民来直接行使，那么也就必然出现公共权力所有权与公共权力使用权的分离。

从狭义上说，权力腐败是指公职人员滥用公共权力，侵犯公共利益以谋取私人利益，使公共权力异化的不合法和不合理的作为或不作为。因此，腐败的主体是公职人员，客体是公共权力。公共权力是社会公共利益的体现，归根到底是由人民赋予的在党、国家和其他社会公共机构中担任领导职位或技术职位的公职人员履行相应职责的权力，分为领导职权和技术职权两部分。

腐败的根源其实是公共权力的异化。公共权力是维护社会公共利益，增进社会福利，保障公民个人权益不受侵犯的权力。如果某些公职人员滥用职权谋求不合法和不合理的私人利益，那么，这意味着公共权力发生了异化，即公共权力反过来成为支配社会和公民的异己力量，这便是腐败的根源所在。根据历史唯物主义观点，权力异化产生于分工和私有制。异化是基于一定的生产力与生产关系之上的社会分工造成的、作为一种异己力量的社会关系对人的支配。社会关系作为人们活动的结果变成异己的力量和权力，并且反过来又同人们对立。马克思曾明确指出这种权力异化现象产生于分工和私有制。他说：“分工给我们提供了第一个例证，说明只要人们还处在自发地形成的社会中，也就是说，只要私人利益和公共利益之间还有分裂，即只要分工还不是出于自愿，而是自发的，那么人本身的活动对人来说就成为异己的、与他对立的力量，这种力量驱使着人，而不是人驾驭着这种力量。”作为权力异化根源的分工是自发的、强迫性的分工，这种“分工和私有制是两个同义语，讲的是同一件事情，一个是就活动而言，另一个是就活动的产品而言。”马克思还认为，“生产力的巨大增长和高度发展”是消灭自发的分工、私有制和权力异化“绝对必需的实际前提”。

公权力滥用主要可以分为四种类型：一是滥用自身法定职权；二是人为扩权，滥用超过自身法定职权的权力；三是通过“越权”方式滥用其他岗位的权力；四是通过施加个人压力，间接影响或左右权力行使。

1.滥用职权范围内的法定权力

按照现代社会管理分工原则，政府部门各自掌握特定的权力资源，而且某种权力常常是由特定的某个部门垄断。例如，居民申请办理护照必须到当地公安机关，办理税务事宜必须到当地税务机关等。公权力的行业垄断特征，使各个职能部门在其所在领域内往往拥有“生杀予夺”的大权。这种垄断性不仅体现在行业领域，还体现在地域垄断。基层政府部门在其辖区内仍有绝对权力，这种地域垄断性更进一步加剧了各个部门在其业务领域和辖区内的权力垄断。

2.人为扩权和制造稀缺

一些公职人员（尤其是领导干部）除了拥有自身特定的法定职权之外，还常常人为扩大权力，甚至制造权力，以进一步增加自身的腐败资本。与滥用法定职权相比，私自扩权和造权等行为更加无规可循，而且完全不受监督，所以其腐败空间和社会危害性也就更大。

部门利益规则化一直是人为扩权的重要方式，其具体做法是首先以地方或部门文件形式出台利己性规则，再严格执行这些规则，即为自己的违法越权行为披上合法的外衣。除了凭空造权之外，不少公共部门还凭借自身的行业和地域垄断，人为制造新的垄断。这些非法权力与其法定权力交织在一起，大大增加了谈判砝码和腐败资本。

3.通过越权“借用”权力与资源

在很多腐败案件中，某些部门和官员不仅滥用自身的权力，还通过越权“借用”他人的权力与资源。越权是在某些权力已经存在的情况下，通过压迫、欺骗、盗取等方式将权力据为己有，包括对下越权和对上越权，其中对上越权更为极端，即私自“借用”上级权力。由于上级往往具有更高的权力，所以会给社会造成更大的危害和损失。

4.施加个人影响力控制稀缺资源

与对下越权、直接插手具体事务相比，还有一种相对抽离的腐败手法，就是通过施加个人压力，以打招呼、写条子、人情往来等方式间接地左右公共决策。与人为造权和直接越权相比，通过施加个人影响力间接地完成腐败交易，不仅效果相当，而且手法更为隐蔽，也更难收集证据，难以追究当事人的责任。上级领导的“打招呼”充其量反映了领导的主观意愿，但下级往往难以回绝，一旦事发，领导也极易推卸责任。总的来说，施加个人影响具有极高的成功率和极低的风险，因此成为领导干部尤其是“一把手”们最常用的腐败手法。

在经济学视野中，腐败是一种设租和寻租行为，它是指少数人利用合法或非法手段谋取经济租金的政治活动和经济活动。吴敬琏认为：“腐败是权力与货币的交换，这种‘以权谋私’现象，在经济学术语上叫做‘设租’和‘寻租’活动。”根据美国公共选择学派主要代表人物J·布坎南的寻租理论，所谓寻租，就是寻找租金，“只要资源的所有者想多得而不愿少得，他们大概就要去寻求租金，寻求租金无非是寻求利润的另一说法。”政府对企业的行政管制势必抑制市场竞争，扩大供求差额。企业为寻求租金而向官员行贿，从租金中获利的官员，又力求保持原有租金制度和设立新的租金制度。这种周而复始的设租和寻租行为就是腐败。这个以市场经济为轴心的腐败定义，关注腐败的机制及其产生的环境因素，强调腐败的主体是政府官员，腐败的客体是公共权力，并揭露贿赂这种腐败形式的实质是权钱交易，但它没有指出腐败的非法性和非合理性，也不能涵盖其他腐败形式。

公共经济学理论认为：“政治活动与经济活动是互相联结的，政治过程中的权力因素总是有可能直接介入经济活动中去，干预经济人之间的交易。在此前提下，很多人会力求借助权力因素谋取个人最大利益，这就产生了寻租行为”。权力寻租不仅使社会长期处于紊乱、停滞和低效的状态，而且对我国社会主义市场经济体制建设和现代化事业都存在极大的消极作用。其危害主要体现在以下几个方面。

1.造成社会资源的浪费

资源浪费主要表现在：一是寻租者寻租过程中所花费的时间与精力，以及为疏通层层关系而支出的礼品与金钱；二是政府官员为使寻租者支付自己满意的租金以及为掩人耳目而付出的时间、精力与资源；三是政府为对付寻租者的游说与贿赂而进行的反游说、反贿赂所耗费的时间、精力与资源，即反寻租的成本。

2.阻碍市场机制的有效运行

在权力寻租的同时，权力相对人的寻租也产生了。例如，在税收征管领域，权力寻租结果是纳税人之间的竞租行为，造成资源的浪费和财富损失。一方面，公务员为了实现其寻租目的，而提供给纳税人垄断地位，破坏了市场经济秩序，影响了资源的有效配置。另一方面，纳税人为了获得寻租的机会，通过对公务员的贿赂获取市场优势和垄断地位，并进而获得超额利润。例如，在一般纳税人的认定方面，纳税人可以通过一系列腐败活动，如找关系、送礼等，最终取得对自己有利的纳税身份认定。这样相当一部分资源就浪费在不能带来实际经济利益的无谓投资上，对于社会或经济总体而言，这是一种严重脱离效率原则的资源浪费。

3.使社会财富产出减少和分配不公

寻租活动是一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富。寻租和反寻租所耗费的社会资源，如果投入到社会财富的创造中，比如投资于生产或用于研究与开发活动，就能增加社会财富。在寻租社会中，生产者未必多劳多得，而没有从事生产活动的寻租者却可能大发横财，这种不公平削弱了生产者发展生产的激励。寻租为人们提供一种扭曲的刺激，具有极强的传染性或示范效应。当一个社会商业上的成功者多数源于寻租受益，就没有多少人肯靠生产来努力致富。

4.导致腐败盛行、损坏党和政府的形象

寻租行为孕育“商人型政客”，降低行政机构的道德水平。寻租产生极强的传染性或示范效应，造成人们的道德沦丧，社会风气变坏；毒化了党风、政风、社会风气，腐蚀了人们的思想灵魂，腐蚀了干部队伍，造成了行业不正之风；瓦解了社会的规范体系和价值观念，违反了对诚实努力工作的人进行奖励的社会道德准则，破坏了社会公正、公开、公平竞争的原则，扩大了社会不平等。腐败的滋生蔓延，已经严重地影响公民对“政务廉洁”的信任度，以及对政府工作的信心。