第二节
美国科技计划的组织实施
一、部门计划的管理
美国联邦政府科技计划的预算、决策、实施、管理、评价程序严谨而有序,蕴涵着“自上向下”与“自下而上”两条线。美国科技计划的支持方向、目标、额度等问题的决策程序是自上向下的,而科技计划的预算、申报、遴选、资金分配等问题的决策程序则是自下而上的。两条线既相对独立,又相互影响,形成一个反馈闭环。
自上向下的过程是:白宫和国会制定美国科技战略规划,预算管理部门编制相应预算规划,各部门在国家科技战略的指导下编制相应领域中长期科技计划。
(1)由美国白宫科技咨询与管理机构和国会制定美国战略规划,强化基础研究和国家目标之间的联系,明确国家相关科技部门的权责,确定该时期的重点资助领域,促进基础设施的建设,提高全美国人的科技素质,并为其他科技计划的制订提供依据。
(2)白宫科技咨询与管理机构下属的预算管理局制定有关预算的战略方针,作为各部门科技机构编制和分配预算的主要依据。
(3)各部门以国家战略规划为纲,分别制订各自的中长期跨部门科技计划和年度部门科技计划。
自下而上的过程是:美国的科技预算一般经历三个阶段,体现了自下而上的特点。
(1)行政部门预算请求准备阶段。程序如下:各部门研究机构提出自己对资金的需求→由行政管理和预算局有针对性地颁发该年度的预算方针→行政管理和预算局据此修改各项动用资金的请求→编制临时预算→行政管理和预算局把临时预算提交总统→总统对临时预算进行修改→总统将预算草案提交国会。
(2)立法部门对预算草案的审议阶段。其程序是:国会收到总统提出的预算后,由国会预算委员会进行详细论证→国会通过决议,提出自己采纳的目标预算方案,交众议院拨款委员会审议→众议院拨款委员会审议后提出建议→众议院就预算建议方案进行讨论,经表决通过成为拨款法案→由两院组成协商委员会,消除对预算方案的分歧→两院举行联席会议,经过辩论通过两院拨款法案→国会预算委员会对法案进行复审,对预算做出可能的修改后提交给总统。
(3)总统对预算的表决阶段。如果总统对国会的预算方案表示认可,便签署生效;如果总统对预算方案表示否决,必须经过与上述类同的审议程序,并要经过2/3的多数反对,该项否决才称通过。美国的科技预算一旦通过,将通过立法的形式实施。
从执行角度来看,研发一旦确定,按照计划的内容和性质的不同,相关管理机构会选择不同部门来执行,并采取不同的管理方式。
(一)基础类研究计划
美国科技计划体系中关系国家安全和长远发展的重大前瞻性、公益性基础类研究计划,政府作为投资主体以国家科技预算的形式注入资金。基础研究项目通常都是在国立研究机构及大学中进行的。研究项目由科学家提出,研究经费分配到负责项目的科学家所在的单位。政府对基础研究的管理:一是给予资金保证;二是提供实验设施,创造有利的工作环境。从事基础研究的科学家可以免费使用国家实验室。基础研究的研究领域、研究计划及经费使用方式均由研究项目负责人自行决定。这类计划一般采用专家管理模式。
(二)技术开发与推广类计划
关于应用开发项目,分为大型科技工程项目和商业性技术开发项目,对这两种项目的管理方式也不相同。美国的大型科技工程通常是与政府职能有关的国防、健康及公共事业方面的科技活动。一般由政府的研究中心提出具体活动计划,报请主管部门华盛顿总部、管理预算办公室等,并得到这些部门的认可和拨款委员会的审定批准,然后成立相应的委员会。同时负责对项目的管理系统设计、制造、可靠性等方面进行考察,并全程跟踪管理。这类计划多通过有关部门与企业签订合同来委托公司承担,或者由相关实验室和公司签订合作协议共同承担。在管理上一般采用部门与专家相结合的管理模式,或者管理部门、专家与产业界共同管理。
二、跨部门计划的管理
一般而言,政府不倾向于制订无所不包的综合性科技计划,而是将部门科技计划进行汇总。但在当前科技竞争日益激烈、前沿领域学科交叉的背景下,研究领域跨越部门界限,跨部门管理的情况会有所增加并且十分必要,政府也会考虑制订跨部门计划。
所谓的跨部门计划,就是有专门机构将各参与部门的相关预算进行汇总,并按照年度在参与部门的预算中得到体现,即各参与部门的预算综合构成了跨部门计划的预算。跨部门计划需要进行跨部门管理和协调时,由NSTC和OSTP的下属机构和办公室具体执行。这个机制在通常情况下是有效的,但由于美国体制的特点是多元分散和联邦部门权利较大,各部门具有预算自主权,NSTC的下属协调机构没有权利对资源进行配置,因此也会出现协调失灵的情况。
三、近年美国主要的科技计划/政策
近年来,为走出经济增长停滞的阴影,奥巴马政府和特朗普政府在美国制造业回归和“美国优先”的指导思想下制订了多个制造业相关的科技计划/政策。
近年来美国科技计划/政策汇总,如表2-1所示。
表2-1 近年来美国科技计划/政策汇总(部分)
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资料来源:公开资料,联盟整理。
(一)国家制造创新网络计划
国家制造创新网络计划(简称NNMI计划)是2012年3月由美国联邦政府提出的一项旨在建立起全美产业界和学术界间有效的制造业研发基础、解决美国制造业创新和产业化的相关问题的综合性项目。2014年的美国财政预算提议,给予该项目的联邦支持资金为10亿美元。其主要模式是,组建各领域的制造业创新研究所(Institutes for Manufacturing Innovation,IMI),从而建立起全国性的制造业领域的产学研联合网络。
制造业创新研究所的合作伙伴包括企业、大学、科技实验室、非营利组织、联邦政府、州及地方政府等。原则上,每个制造业创新研究所得到联邦政府资助7000万美元以上,非联邦政府及其他机构以大于1∶1的比率提供配套资金。在初期,以联邦政府资金投入为主,两三年后逐渐减少,研究所的私人部门资金增多;5~7年创新研究所通过会员费、收费服务、合同研究、产品试制等方式获得收入,逐步实现自负盈亏。
创新研究所的产生是通过公开竞标方式进行的,其遴选过程由美国商务部、国防部、能源部、航空航天署、国家科学基金会等政府机构及制造企业、大学等代表组成的先进制造业计划办公室统筹管理。具体做法是,由跨部门技术专家组成的评审小组对拟议中的创新研究所进行竞争力评估,中标团队一般在年内公布。
每个制造业创新研究所成立一个独立的董事会,核心企业、高校等领导人担任董事会成员,董事长往往由关键企业领导人担任,负责研究所的运营。创新研究所是一个区域制造业创新中心,研发推广活动集中于某一种前沿技术或流程,注重技术优势与产业优势的无缝对接,建立一个产业集群,共享关键设备和基础设施,并进行职业培训和提高员工技能。
设立制造业创新研究所有助于高校、企业和各级政府形成合力,开发尖端技术,加速技术及产品创新,降低新技术商业化的成本和风险。截至2015年1月,奥巴马政府在敦促美国国会通过资助这一倡议的法案的同时,已经通过行政命令启动了五个制造业创新研究所。
(二)振兴美国制造业和创新法案2014
2014年11月,经由美国众议院修改通过了《振兴美国制造业和创新法案2014》,将对《国家标准与技术研究院(NIST)法案》进行修改,授权商务部部长在NIST框架下实施制造业创新网络计划,在全国范围内建立制造业创新中心。承接NNMI计划,自此美国先进制造业战略全面实施。
该法案明确了制造业创新中心重点关注纳米技术、先进陶瓷、光子及光学器件、复合材料、生物基和先进材料、混动技术、微电子器件工具开发等领域。如果已经建成的制造创新研究所等机构(如美国制造创新研究所等)愿意的话,仍被视为创新网络框架下的制造业创新中心,但不能获得本法案赋予的资助。2014—2024财年商务部和能源部资助金额分别不超过0.5亿美元和2.5亿美元。
法案还授权商务部部长设立国家制造业创新网络计划办公室,职责包括对计划的监管、开发和定期更新战略计划、向公众公开项目情况、作为网络的召集人。该办公室还需将现有的制造业扩展伙伴关系(MEP)计划纳入到制造业创新网络计划中,确保中小企业参与其中。
(三)美国国家创新战略(2015版)
2015年10月底,美国国家经济委员会和科技政策办公室联合发布了新版《美国国家创新战略》(以下简称“新版《战略》”)。美国创新战略首次发布于2009年,用于指导联邦管理局工作,确保美国持续引领全球创新经济、开发未来产业以及协助美国克服经济社会发展中遇到的各种困难。从2007年的《美国竞争法》,到2009年的“美国复兴与再投资计划”和《美国创新战略:推动可持续增长和高质量就业》,再到2011年的《美国创新战略:确保我们的经济增长与繁荣》,美国始终高度重视创新战略的设计。
新版《战略》沿袭了2011年提出的维持美国创新生态系统的政策,首次公布了维持创新生态系统的六个关键要素,包括基于联邦政府在投资建设创新基石、推动私营部门创新和武装国家创新者三个方面所扮演的重要角色而制订的三套战略计划,分别是创造高质量工作和持续的经济增长、催生国家重点领域的突破、为美国人民提供一个创新型政府。新版《战略》在此基础上强调了以下九大战略领域:先进制造、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和计算机新领域。
美国政府第一次提出创新生态系统是在克林顿政府1994年发布的第一份有关科学政策的正式总统报告《科学与国家利益》中,报告中提到:“今天的科学和技术事业更像一个生态系统,而不是一条生产线。”
创新生态系统概念受到发达国家的普遍重视并被采纳,包括出现在世界经济合作组织(OECD)和发达国家的各种文件和报告中。接下来,2009年《美国创新战略:推动可持续增长和高质量就业》突出了创新生态系统从基础到引领的三个层次:“投资于美国的创新基石,促进刺激有效创业的竞争市场,加强国家优先事项的突破。”
新版《战略》即从公共基础、私营部门、创新群众和创新环境4个要素出发构建和维护国家创新生态系统,以达到提升国家创新力和竞争力的目标。