第三节
美国科技管理的特点
一、分散为主、集中为辅的管理机制
在早期,美国政府对于科技计划的管理几乎完全采取分散的管理模式,即政府几乎不参与科技计划的实施管理,但是随着经济、科技的发展,市场失灵的发生,政府逐渐采取对市场失灵的科技的研发采取政府支持的方式,构成了现在的分散为主、集中为辅的管理模式。所谓分散为主,指的是企业构成了研发的主体,竞争前技术和科技成果商业化基本上由企业完成,其计划的业务管理由专门的机构管理,政府只负责规划、改善制度、给予税收、金融等政策上的支持,并起监督和调控的作用。例如,小企业创新计划的管理、调节由专门成立的小企业管理局负责。所谓集中为辅,体现在政府对于基础技术、共性技术的研究上,对这类研究,国家科学技术委员会、国家科技标准局、各部门的科技机构负责协调、制定、实施。这种集中、分散相结合的管理模式,有利于集成计划所需的各种要素,提高科技资源使用效率,能较好地保证公正,并避免行政的过分干预。
二、拥有成熟的立项管理与绩效评估机制
计划的决策、咨询、管理、评价相互衔接、相互作用、相互制约,保证了计划的决策、实施、管理的公开、公平、公正。
首先,美国的科技预算从预算提出到最后决定,一般要经历三个阶段。包括行政部门预算请求准备阶段(表现为根据总统制定的科技政策和科技计划预算总纲,国家科学技术委员会以总纲为依据,通过其下属的研发协调委员会,广泛听取各部门、科技界、高校和企业界各方意见,形成年度科技计划预算建议报告)、立法部门对预算草案的审议阶段以及总统对预算的表决阶段。
其次,预算形成后,各部门根据科技政策及预算制订其科技计划,NSTC负责计划项目的各部门协调,各政府部门委托下属科研机构进行计划项目的管理,专职机构负责计划项目的审计和评价。
最后,科技计划的决策、实施管理、评价根据计划项目的性质、领域、功能、特点的不同,采取不同的管理模式。对于基础研究计划和基础性的应用研究计划,一般采取专家管理模式;对于涉及经济发展的技术开发计划,多采用部门与专家相结合或部门、专家与产业界相结合的管理模式。例如,美国的“人类基因研究计划”属基础研究开发计划,采用的是专家管理模式;由美国国家标准技术局制订的ATP计划的管理是美国商业计划的典型管理模式。
其资金管理采取对项目承担单位提供引导资金的方式;其项目管理采用公平招标、专家评审、签订合同、滚动发展的方式;产权管理则是由ATP资助的项目所获的知识产权归美国企业所有;其计划的评估主要由经济评估办公室(EAO)通过对项目的实时评价来监控参与者的研究和商业化计划,主要的工具项目是管理小组和商务报告系统。
美国十分重视科技计划的评估,不同类型的科技计划有不同的计划评估方式。1993年以后的基础研究的计划评估实施GPRA(克林顿时期制定的《政府绩效与结果法案》)评估方式。美国基础研究评估的特点:第一,注重“为什么评”和“评什么”;第二,政府绩效评估的重点在于基础研究的资助和管理工作;第三,强调对科学研究的整体绩效;第四,绩效评估作为目标管理的一部分,与制定战略规划和战略实施规划组成有机的整体。应用研究(以美国先进技术计划ATP为代表)的计划评估贯穿整个计划的实施过程,不仅包括理论研究的评估,而且包括商品化的评估。计划由专门的计划评估机构进行,采用了第三方调查和电子化的商务报告系统进行跟踪评价,结合同行评议、案例分析、统计分析、各种模型等方法,对研发的溢出路径、研究合作、融资问题、项目和计划影响等领域进行分析评估。应用研究主要采用同行评议方法确定资助项目;一旦项目被资助开始实施,将对项目采取实时评价来监控参与者的研究和商业化计划,其主要工具是项目管理小组和商务报告系统。包括实地调查和年度评审。商务报告系统是ATP计划设计的一套对ATP计划项目进行管理、跟踪和评估的信息系统。该系统通过电子化表格搜集信息,通过统计分析,使评估者能对ATP项目进行实证分析。
三、科技管理中注重培育有利于创新的市场环境
美国坚持通过市场调节解决资源配置。根据市场法则,应用研究有明确的目标和市场价值判断,应由企业根据任务导向自行决定投入,并从中获利。一般情况下,政府不会投入资金。
从美国独立后至今,商业本性在美国科技创新文化和体制中未曾间断。在美国,商业上的成功凌驾于其余一切价值,这从卡尔文·柯立芝总统的著名陈述“美国的事情就是经商”中可见一斑。在美国,商业环境对决定科技创新成功起关键的作用,包含三个宽泛的因素:市场与公司的结构及行为,商业融资体系,相关的影响商业如何运作的社会和文化因素。更宽泛的因素还包括:公众对破坏性创新的接受与拥护,平推崇跨组织间合作与协作的文化,对尝试初创事业而失败的宽容,等等。但这并非表示政策无足轻重。自共和国成立以来,美国联邦政府便将健全的专利体系根植于宪法之中。1976年后,联邦政府更是制定了一系列重要的科技创新政策,包括《魏德乐法案》《拜杜法案》《国家技术转移法案》和《综合贸易竞争法案》;实施了众多计划以推动科技创新发展,包括小企业创新研究资助计划(SBIR)、小企业技术转移资助计划(STTR)、国家科技信息扩展服务(NTIS)、小型商业投资公司转型(SBIC)、制造业伙伴扩张(MEP)以及合作与研究发展契约(CRADAs)等;落实了研发税收减免政策并降低了资本收益与公司税率,创立了里奇品质奖和国家技术奖章;创建了一系列新的合资研究企业,包括SEMA科技(SEMATECH)、美国国家科学基金会(NSF)科学与技术中心、工程研究中心以及国家标准技术研究所(NIST)先进技术计划等。
企业一直是美国技术创新的主体,既是研发活动的最大投入者,也是最重要的创新活动承担者和成果占有者。
美国工业企业通过建立自己的工业研究实验室从事研发活动早在19世纪末期就开始了。这些早期实验室不仅集中开发企业内部研究所创造的发明,而且监控导致技术威胁的环境以及获得新技术的机会,并通过从公司外部购买专利或兼并其他企业来消除威胁并获得技术机会。工业研究的增加直接导致了科技发明的社会分布格局发生变化。越来越多的重要发明不再是出自独立发明人之手,而是由企业研发机构来完成。由于科技发明活动的这种内部化趋势,由科技成果到企业认同这一个人体制下高交易成本的环节很大程度上被取代了。科研开发活动从而更有针对性和计划性,科技成果的转化速度和转化率日益提高。
美国企业竞争力的核心是科技创新。美国很多企业和大学能够名扬世界,缘于它们具有很强的运用知识产权的能力。同时,美国国家创新战略和知识产权战略也是以企业和高校为主体加以推进的。美国高科技企业的竞争力来自以市场需求为导向的创新。面对激烈的市场竞争,企业始终以市场为导向、以客户为中心,坚持客户至上,满足客户需要,不断推出新技术、新产品、新服务、新理念。他们重视市场调研,认真对待客户意见,把创新的重点放在改进、完善、更新、升级现有产品、服务和客户体验上,以满足市场和客户当前和近几年内的需要。同时,为赢得长远竞争优势,还重视对产品、服务和客户体验未来发展趋势的研究和创新。美国高科技企业用于创新的投入巨大。美国企业为获取高额回报,持续为创新投入巨资。
2016年主要科技企业在研发投入上超过百亿美元的企业的研发、营收和研发占营收百分比的情况,如表2-2所示。
表2-2 2016年主要科技企业研发投入情况
数据来源:公开资料,联盟整理。
其中研发投入超过百亿美元,按研发投入计算的企业排名是三星140亿美元、英特尔121亿美元、谷歌120亿美元、微软119亿美元、华为110亿美元、苹果100亿美元,按营收计算的企业排名是苹果2170亿美元、三星1810亿美元、谷歌883亿美元、微软853.2亿美元、华为751亿美元、英特尔594亿美元,按研发投入占营收百分比计算的企业排名是英特尔20.37%、华为14.65%、微软13.95%、谷歌13.59%、三星7.73%、苹果4.6%。
四、重点保证基础研究投入,强调科技创新战略性投资
2011年以来,美国财政预算大幅削减、持续吃紧,多项投入只能“量入为出”,但联邦政府仍然竭力保持科技创新投入基本稳定。2016年美国联邦政府预算案中,联邦政府研究与开发预算为1452亿美元,同比增长6.4%(未考虑1.6%的通货膨胀指数),占2016年年度总预算的3.5%。其中,基础和应用研究投资总计达到666亿美元,同比增长3%;研发基础设施投资28亿美元,同比增长15.6%(3.73亿美元);试验发展投资达到742亿美元,较2014年增长9.2%(62亿美元)。
2016财年预算强调前沿研发工作对于美国创新和经济竞争力的重要性,持续加大国家能源部科学办公室、国家科学基金会、商务部国家标准技术研究院“三大关键基础研究机构”的研发预算投入,2016财年三大机构预算总和达138亿美元,较2015年公布的预算方案增加7亿美元。预算优先布局开创性的研究和科学工程领域,包括先进制造、清洁能源、气候科学、信息技术和生命科学等。
2017年3月公布的2018财年政府预算案中,特朗普政府计划重点增加国防相关预算,对主要联邦科研机构的经费进行了较大幅度的削减,但5月国会通过的2017财年联邦研发预算案中,大部分科研机构的研发预算不变,部分机构的研发预算甚至出现大幅增加的情况。
2018年联邦政府主要部门的预算情况,如表2-3所示。
表2-3 2018年联邦政府主要部门的预算情况(单位:十亿美元)
续表
资料来源:AMERICAFIRST:ABUDGETBLUEPRINTTOMAKEAMERICAGREATAGAIN。
特朗普上台之后,特朗普政府公布2018年联邦科技资助蓝图,这份长达4页的备忘录提出,联邦科研经费将偏重于能加强国防和边境安全、经济、能源优势和提高公共健康等领域。该备忘录由白宫行政管理和预算办公室(OMB)以及科技政策办公室(OSTP)共同撰写。这份蓝图列出的5个优先领域是:军事技术、国土安全、经济繁荣(相关的科技)、能源优势、人民健康。白宫公布的备忘录称,实现相关目标不需要额外支出,而且这些机构将聚焦基础研究,并尽快帮助实现产业化,以获得经济效益。
五、强化科技计划的成果转化,避免科技成果与市场脱节
美国政府十分重视科技成果转化。“二战”结束以来,美国在科学技术方面一直处在世界领先地位。科学技术的发展,极大促进了经济和社会的发展。美国在科技成果向生产力转化方面有自己的独到之处,他们的政策和做法与其政治、经济体制和社会结构是相适应的。
政府推进科技成果转化:制定法规和鼓励政策;制订和实施各种促进科技与经济结合的计划;共建产学研合作机构;建立为成果转化的服务机构和良好环境;提供拨款支持;实行税收减免;提供低息贷款;提供资料、信息,对科研和开发进行导向。其中,建立科技孵化器是美国政府对科技成果转化采取的主要方式。
联邦政府不同领域部门采取不同的方式实施技术转让和商业化。典型的是美国国家航空航天局(NASA)。NASA通过多种机制来实施其技术转让和商业化计划,促使航空航天技术向工业部门转移。主管实施该计划的主要部门是NASA空间探索和技术办公室的商业开发和技术转让处,该处负责协调NASA分散在美国各地的技术转让机构的活动。NASA实施商业化的重要措施是成立技术转让和商业化办公室,建立地区技术转让中心,构建技术转让和商业化网,另外通过多种途径宣传NASA的技术成果。