一、我国新型城镇化发展现状分析

中华人民共和国成立后，我国的城镇化有了突飞猛进的发展。我国城镇化率从1952年的12.46%逐年增加到1999年的30.9%，年均增加0.39个百分点。进入21世纪后，城镇化伴随工业化的发展进程开始逐年增速，从2002年的39.1%增加到2013年的53.7%。2014年，国家正式公布新型城镇化综合试点名单，颁布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。至此，我国的城镇化正式进入新型城镇化时代，也正式步入了城镇化深入发展的关键时期。按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务已明确，我国开启了新型城镇化进程。经过五年的发展，我国的新型城镇化事业取得了不菲的成绩，城镇化率从2014年的54.8%增长到2018年的59.58%。按照世界城市的发展规律，当城镇化率为40%~60%的时候，就标志着城市发展进入成长关键期。这意味着我国的城镇化发展已经到了成长关键期的最后攻坚阶段。尽管改革开放以来，我国的城镇化建设取得重大成就，但与国外尤其是一些发达国家相比，在城镇化率上仍有较大的差距，例如美国城镇化率已达到90%，韩国已达到80%。与此同时，我国在新型城镇化快速推进的过程中，新型城镇化增速快却低效，因而仍存在一部分必须高度重视并应该着力解决的突出矛盾和问题：城镇居民化进程滞后、土地城镇化快于人口城镇化导致建设用地管理粗放低效、城乡发展不均衡且差距调控不力、城镇规划布局还有待完善等。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，也是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。正如国家行政学院决策咨询部主任慕海平所言，新型城镇化不仅是“人口的城镇化”，而且应是产业、人口、土地、社会、农村“五位一体”的城镇化。新型城镇化核心内涵也应该包括人口城镇化、空间布局城镇化、产业结构城镇化、社会城镇化、经济城镇化等。因此，在对我国新型城镇化现状做相关分析时，我们应统筹考虑各方面，把握实际数据的可比性和时效性，建立对比清晰、描述性强的分析图表，并客观地描述和分析在新型城镇化进程中人口、空间布局、产业结构、社会、经济等方面的历史变化与现实状况。同时我们也要理性思考在新型城镇化进程中产生的突出矛盾和问题，这对新型城镇化建设研究以及对其未来发展的合理预测至关重要。

1.人口城镇化

人口城镇化通常是用城镇人口占总人口的比重来进行描述的。据图2-1可知，中国的城镇化发展从2002年开始到2018年呈现出逐年向好的态势，其中城镇化率也逐年稳定递增。2002年中国人口城镇化率为39.1%，城镇人口50 212万人；2018年则上涨到59.6%，城镇人口达83 137万人。城镇化率17年间增长了20.5个百分点，年均增长了1.2个百分点，城镇人口数增长了32 925万人。这表明中国的人口城镇化取得了长足的发展，城镇人口规模达到较高水平，中国的城镇化处在美国城市地理学家诺瑟姆将城镇化所划分的三个阶段中的中期阶段的后半程，城镇化率区间为30%~70%，这一阶段城镇化发展速度很快。改革开放以来我国工业发展持续积累，工业基础已经比较雄厚，经济实力也明显增强。我国的城镇化发展已经到了成长关键期的最后攻坚阶段，预计到2020年年末，中国城镇化率将达到62%左右。在人口城镇化率保持稳定态势持续增长的进程中，我国城镇化发展的中国特色明显。

第一，人口城镇化水平接近工业化水平。2018年我国国内生产总值为900 309.5亿元，工业增加值首次超过30万亿，达到了305 160亿元，工业化率为33.9%，中国正处于半工业化时期。按照国际经验，城镇化率与工业化率合理比值为1.4~2.5，2018年我国为1.75，已经进入合理区间。

第二，人口城镇化滞后于土地城镇化。关于我国城镇化协调发展的问题，已有丰富的研究。我国开启新型城镇化进程后，有大量的观点认为我国现阶段的城镇化处于虚高的状态，即土地城镇化发展速度过快，人口城镇化的速度滞后于土地城镇化的速度。由于受到政府行政手段和区域发展不协调等因素的影响，我国的新型城镇化就像是处在空间不协调甚至失衡的状态。在城乡二元结构下一直存在不完全的城镇化和虚假的城镇化。2018年我国城镇化率为59.6%，城镇人口50 212万人。但其中人口流动量较大，流动人口数达2.41亿，因而我国真实的城镇化率还远远未达到59.6%的水平。不同地域间的发展差异，也使不同地区的土地城镇化和人口城镇化存在非均衡性和异质性，部分发展较好的地区的人口城镇化就出现增速过快的现象，人口大量从周边乡镇转移到大城镇，过度集中在城市或城市某些区域，导致各种“城市病”。与之相比，我国土地城镇化的速率则要明显快于人口城镇化，全国建成区面积从2013年的47 855.28平方千米扩大到了2017年的56 225.38平方千米，增加了17.5%。究其根本，我国现行的城乡间要素不平等交换加速了土地城镇化的进程，同时阻碍了人口城镇化的发展。其一，二元土地制度背景下，政府征收耕地的成本远远低于国有土地的出让价格，“征地价差”使地方政府产生强烈征地动机，推动了城乡间要素的不平等交换，进而非理性地驱使土地城镇化大规模且快速的发展。其二，长期以来，我国资本要素过度倾向于城市，城乡间不断显现资本要素的不平等交换。资本的逐利性质决定了资本大量流向城市，致使本该应用于支持乡村建设和发展的资金通过金融逆向运作又回流到非农业领域和城市，这些资金转化为非农业领域和城市过度膨胀的坚实支撑，进而加剧了土地城镇化的快速扩张。

第三，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。目前，我国户籍人口城镇化率不足50%。我国现行的城乡二元户籍制度，表面上看是针对户籍管理方面进行的不同规定，但其实质上是对就业、教育、医疗、住房等公共服务的不均衡安排。大量农民工进城就业、生活，但由于户籍管理方面的问题，难以成为真正的城镇居民，导致农民工市民化进程缓慢，大部分“候鸟式”的农民工进入城市后实际上并未给城镇人口带来大规模的增长。另外，由于受到教育程度、技术水平等因素以及城镇地区经济生活压力的影响，农民工的城镇化意愿较低，导致户籍人口城镇化长期滞后于常住人口城镇化，这也是我国城镇化率虚高的原因之一。

中国人口城镇化已经进入新的发展阶段，在新型城镇化的要求下，人口城镇化发展方向由单纯重视速度向速度与质量并重、把高质量发展放在首位转变，改革进入以推进高质量人口城镇化为特征、促进城乡一体化的阶段。人口城镇化空间形态由以前的以东部、大城市为主，分散转向以中西部、中小城市和小城镇为主，从空间布局上构建新型城镇化战略格局。人口迁移模式由“钟摆式”向“稳定式”转变，迁移主体也从过去的第一代农民工转变为新生代农民工，由半农、半工转向以非农为主。现在的迁移主体有强烈意愿定居城镇，人口城镇化稳定趋势凸显。中国作为世界劳动年龄人口数量最多的国家，在未来15年内，中国可能仍处在“人口红利期”，人口红利提供经济增长动力的优势还在。人口城镇化集聚效应由以往的人力资源向人力资源和人力资本并存转变，实现质量对数量的替代，进而不断提升国际市场中人力资本的优势。

2.空间布局城镇化

从宏观来看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为城镇空间与我国地理环境资源基本相协调，形成东密、中散、西稀的总体态势：改革开放40多年来，我国从点轴理论出发，从形成“两纵一横”的弓字形布局框架，到“四纵四横”网络的建成，以往的地域限制被完全打破，让区域间的资源共享成为可能，拉动经济的同时也对缓解“大城市病”起到了积极作用。我国形成以京津冀、长江三角洲、珠江三角洲为主的城市群；同时，成渝地区双城经济圈、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群等正快速崛起。这些区域以极少的土地面积产出了占全国三分之二以上的国内生产总值，已经成为我国城镇人口最为集中的区域和经济发展态势最为活跃的地带，为我国新型城镇化建设带来源源不断的动力。但我国各区域间特殊的地理资源和经济发展环境，使我国城镇化发展呈现区域化的态势，且区域间城镇化发展差距巨大。按经济发展将我国划分为东、中、西、东北四大地区，其中东部地区包括北京市、天津市、河北省、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省、广东省、海南省，中部地区包括山西省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省，西部地区包括重庆市、四川省、广西壮族自治区、陕西省、贵州省、云南省、甘肃省、青海省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区，东北地区包括黑龙江省、吉林省、辽宁省。由表2-1可知，从2009年以来，在我国城镇化进程中，各地区间差距明显，东部地区城镇化整体水平显著高于其他地区。到了2014年以后，我国新型城镇化快速发展，东部地区大部分省（区、市）城镇化率更是高于同期全国整体城镇化水平。北京、上海、天津等城市的城镇化率更是高达80%以上，已经达到国际上较高城镇化发展水平。同时以东部各大核心城市为中心形成的东部地区城市群发展也更加成熟，体现为东部地区城镇化密集发展。与之相比，中西部地区城镇化发展则显得动力不足。以西部地区的云贵川为例，2017年云南、贵州、四川的城镇化率分别为46.69%、46.02%、50.79%，三个地区的城镇化发展水平均低于同期全国整体城镇化水平。这与云贵川地区的地理空间和经济资源有关，这些区域的城镇化发展还处在初级阶段，对各自区域内经济发展和城镇建设的带动作用才刚刚凸显，对国内生产总值的贡献还较为有限。但随着城镇化网络的构建，各区域间协调发展更为紧密。资源共享为中西部地区发展提供了更多动能，中西部地区的新型城镇化发展的未来也将表现出较好的趋势。

从微观来看，城市内部地理区域划分为城市核心区、中心城区、近郊区以及较偏远的区县，总体城镇空间结构层次日益显现。例如天津市改变发展思路，按照“以产促城、产城互动”的新发展理念加强产业和城镇布局的融合，逐渐形成一核一极七大区多节点的新型城镇化格局；成都市也根据本地城镇布局特色提出新的城市发展战略，规划“11+2”的区域结构，按照地理区域功能和经济发展形成成都城镇三圈层，一圈层为中心5大城区及高新区，二圈层为近郊的6个区县，三圈层为8个远郊县，城镇空间结构分层次格局已形成。

从城镇建成区面积看，城镇化建成区面积可以反映空间城镇化的水平。据图2-2可知，2009—2017年我国建成区面积呈现逐年上升的态势。2009年的城镇建成区面积为38 107.26平方千米，到了2017年建成区面积则达到了56 225.8平方千米，9年间建成区面积增长了近18 000平方千米，表明我国空间城镇化发展较好，这也是改革开放以来经济社会跨越式发展取得的巨大成就。我国加大了对基础设施的投入，更加注重城镇高质量发展以吸引更多农村居民进入城镇生活和创业，这对城镇发展起到了很大的推动作用。

3.产业结构城镇化

当前，我国城镇人口集聚趋势显著，大量农村人口涌入城市。但是城镇基础设施建设、公共服务和管理的发展还远不能满足目前的需要，从而导致半城镇化问题突出，非城镇户籍人口不能均等化地享有城镇户籍人口所享有的利益和社会公共服务，“城市病”问题层出不穷，产业粗放式发展也造成很多严重后果。此外我国当前三次产业发展水平较低，仍处于全球产业链的中低端。在城镇化的建设过程中，产业水平与产业结构的空间布局不协调，导致我国人力、物力等资源过于集中在某些区域，产业结构城镇化发展水平严重不足，使区域间贫富差距日益扩大，不利于我国共享经济的发展。在新型城镇化积极稳妥推进过程中，产业结构升级优化效果显著。由表2-2可知，我国第三产业增加值大幅提升，同比增长速率超过第一产业、第二产业，第三产业同比增长稳定在8%左右。第三产业在新型城镇化的进程中得到快速发展，尤其是现代服务业，这也在客观上要求产业结构不断优化升级。但同时我们也要清晰地认识到，我国产业结构中服务业所占比重比起发达国家产业结构中服务业所占比重，仍有差距。

与此同时，由于我国某些地区新型城镇化建设开发过度，其产业结构升级的重要性被忽略，这造成大城市对常住人口和产业结构升级承载不足，小城镇对农业转移人口和产业转移吸纳不足的失衡状态。另外，我国新型城镇化发展速度受到产业结构升级的影响，在第三产业占比逐年升高、第二产业占比逐年下降的形势下，由于农民工就业大多集中在第二产业，第三产业对农民工的吸引力和承载能力不足，不利于农业人口转移，也就不利于我国新型城镇化的发展。如表2-3所示，我国三次产业结构中，第三产业产值占比明显高于第二产业；就业结构中，第二产业占比则明显高于第三产业，这表明第三产业对农民工的吸引力不能满足目前的需要。

新型城镇化的内涵要求是城乡统筹、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展等。从2014年以来，城镇化的空间集聚性使区域范围内的要素流动性加强，社会分工更为细化，资源利用高效节约，城镇基础设施和公共服务设施不断完善，人居环境有了很大的提高和改善。产业结构城镇化，以新型城镇化的发展为依托，通过强调以人为本、优化产业结构、重视生态保护，加速了优质人力资源集聚、产业协同创新，为产业结构升级汇聚了多方面优质生产要素和创新资源，从而拓宽了产业发展空间；同时，这也提高了各要素在不同区域城镇间的自由交换以及产业研发创新的效能，有助于产业分工专业化、空间布局集约化和优化产业结构升级。另外，产业结构城镇化为新型城镇化建设提供了产业经济支撑，促进农村人力资源向城镇转移，推动服务型农业的生产、发展，促进农村与城镇一、二、三产业融合发展，进而提高新型城镇化水平。

4.社会城镇化

本书将从城镇居民人均收支、市政及公共设施建设、城市公共交通、绿地环境等方面描述我国目前新型城镇化进程下社会城镇化的发展水平。据图2-3，我国城镇居民人均可支配收入在2013—2018年呈现逐年上升的趋势。2013年我国城镇居民人均可支配收入为26 467元，2018年我国城镇居民人均可支配收入达到了39 251元，6年间增加了12 784元，年均增加2 130.1元。在收入增加的同时，良好的经济效应也为消费提供了动力。据图2-3，我国城镇居民人均消费支出也显现了逐年上升的趋势，从2013年的18 488元到2018年的26 112元，6年间增长了41.2%，年均增长6.9个百分点。2013年新型城镇化发展以来，城镇各方面建设加快脚步，产业结构升级优化，产城融合不断加强，就业机会大幅增多，居民收入也得到了大幅度的增长；同时消费结构也更加多元，更多新兴产业的出现为城镇居民消费选择带来更多新的方向。

据表2-4，从2009年以来，我国城市道路建设及桥梁建设快速发展，道路通行里程由2009年的26.9万千米延长到2017年的39.8万千米，2017年已建成的道路面积达788 852.6万平方米，城市桥梁由2009年的51 068座增加到2017年的69 816座。这显示了我国强大的基础设施建设能力，为城镇化高速发展提供了重要支撑。随着排污管道的加速铺设和污水处理技术的大幅提升，城市排污能力不断加强，为城市污水治理做出重要贡献；城市亮化工程也同步快速发展。与此同时，我国公共设施水平也随着新型城镇化的进程大幅提升。据表2-5可知，2017年我国城市用水和燃气普及率分别为98.3%、96.3%，每万人拥有公共交通车辆达到14.73标台，人均公园绿地面积达14.01平方米。但每万人拥有公共厕所数从2009年开始明显持续下降，这是因为城镇化建设快速发展，更多的农村居民进入城市，城镇常住居民人数大幅上升，导致原有的公共厕所建设速度明显滞后于人口数量上涨；2016年开始公共厕所建设水平有所回升。据表2-6可知，2017年我国城市公共交通及轨道运营水平与2009年相比有了大幅提升，运营里程更长，运营交通工具规模更大，为城镇居民的出行带来更多的便利。

数据来源：国家统计局资料。

注：人均和普及率指标按城区人口与暂住人口之和计算，以公安部门的户籍统计和暂住人口统计为准。

数据来源：国家统计局资料。

注：2011年公共交通运营数另有上海市磁悬浮列车14辆，运营线路总长度29千米。

数据来源：国家统计局资料。

从表2-7可以看出，我国的城市绿地面积2009—2017年总体呈上升的趋势。2009年我国城市绿地面积为199.32万公顷，2017年则扩大到292.13万公顷，9年间扩大了近100万公顷；城市公园建成个数也从2009年的9 050个增加到2017年的15 633个，这说明2009年以来我国城镇化取得了较为明显的进步。新型城镇化更加注重以人为本，城镇大力兴建公园绿地，城镇中处处绿树成荫，花草繁茂，在促进城镇居民休闲娱乐的同时也使居民们更加重视自身的发展。

数据来源：国家统计局资料。

5.经济城镇化

我国经济城镇化的发展可从第二、三产业从业人员比重，三次产业贡献率，城镇登记失业率来体现。由图2-4可以看出，我国2009—2012年第二、三产业就业人员的比重整体呈上升的态势。2009年第二、三产业就业人员的比重分别为27.80%、34.10%；到了2012年，比重分别增加到30.30%、36.10%。自2012年起，第二产业和第三产业就业人员占比趋势开始发生变化，第二产业就业人员占比上升趋势不再，并开始逐年下降，直到降为2018年的27.57%，年均下降0.39个百分点。与之相比，第三产业就业人员占比从2012年开始增速加快，到2018年达到了46.32%，7年间上涨了10.22个百分点，年均增长1.46个百分点。同时，由图2-5可知，我国第二、三产业对GDP的贡献率的趋势呈“倒X形”，即第二产业对GDP的贡献率在2009—2018年整体呈现下降趋势，第三产业对GDP的贡献率在2009—2018年整体呈现上升趋势，在2014年第二、三产业对GDP的贡献率近似相等。这是由于自2012年开始，我国产业结构逐渐优化升级，新兴第三产业涌现，尤其是服务创新行业的迅猛发展，大量就业人员向第三产业转移，使得第三产业迅速发展。目前我国有将近一半的人口在第三产业就业，这为我国经济城镇化发展提供了原动力，新型城镇化的发展也会带动第三产业的发展，促进人口向城镇聚集，使得更多的人口从事第三产业。

从城镇登记失业率来看（见图2-6），我国城镇登记失业率在2009—2010年有明显的下降趋势，从4.3%降到4.1%；之后在2010年到2015年的6年时间里一直维持在4.1%左右，从2015年开始又呈现出逐年下降的趋势，直到降为2018年的3.8%。2018年全国城镇就业形势总体平稳、稳中有进，全年城镇新增就业1 361万人，同比增长近10万人。在整体经济增长趋缓的情形下，我国就业形势明显转好，这背后反映的是中国经济的转型升级，即随着第三产业的发展，服务业吸纳的就业人口越来越多，消费升级也为就业提供了诸多良机。中国经济发展水平的提高，使得劳动参与率也有所下降，部分适龄劳动者放弃寻找工作，这部分没有工作意向的人没有被统计在失业人口中，进而影响到了登记失业率。