2015年国务院出台的《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，对推进农村产业融合发展做出了全面部署。《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中进一步明确提出，要促进产业融合发展，增强乡村产业聚合力。农村第一、第二、第三产业融合发展就是要以农业为基本依托，通过产业联动将资本、技术、人才等要素进行跨界集约化配置，要发展多类型融合业态，培育多元融合主体，构建利益融合机制，使得农村第一、第二、第三产业之间紧密相连，实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民收入增加。

一、德阳市推进农村第一、第二、第三产业融合发展的主要做法与成效

（一）落实支持政策，培育多元融合主体

德阳市以家庭农场、种养大户和农民专业合作社为基础，发挥产业基地和龙头企业的带头引领作用，加快培育多元化的经营和参与主体。一是加快培育新型职业农民。截至2018年年底，全市培育各类新型职业农民2 000人，其中培育现代青年农场主39人、农业职业经理人100人，培训新型农业经营主体带头人1 361人，其他各类型新型职业农民500人；实施了《德阳市农业职业经理人示范培训》项目，培训农业职业经理人的示范带头人50人；规范认定新型职业农民656人。二是加快培育新型农业经营主体。各县（市、区）制定出台了对合作社和家庭农场等新型农业经营主体的鼓励扶持政策，在工商登记、税收、生产设施用地、农产品运输以及用水用电等方面给予新型农业经营主体提供便利和优惠扶持，已初步形成了家庭农场经营、合作社经营、企业经营共同发展的新格局。据统计，全市经工商登记注册的农民合作社有3 591家、家庭农场有983家，其中，农民合作社示范社增至330家，家庭农场示范场增至133家，现拥有“益海粮油”等一批实力雄厚的农业产业化龙头企业，培育国家级农业产业化重点企业3个、省级农业产业化重点企业14个，引进百事公司、上海迪怩司食品销售有限公司、北大荒等115家国际国内一流企业，规模以上农产品加工企业达187家，年产值达到630亿元。三是积极推进人才返乡创业。出台了《促进返乡下乡创业二十四条措施》等政策文件，进一步鼓励支持农民工、大学生等人才返乡下乡创业，为提高农村经营管理水平和推进农村三次产业融合发展提供了人才支撑。

（二）延伸产业链条，发展多种产业融合模式

德阳市积极推进农牧产品生产、农产品精深加工和经营销售向纵向产业链延伸，拓展农业与旅游、餐饮、休闲、养生等服务业项目的有机结合，从而实现农业产业链的纵向延伸、横向拓展，形成多种产业融合形态及模式。一是农业内部融合型。该模式以农牧结合、农林结合、循环发展为导向，调整优化农业种植业养殖结构。规模化的种养结合等循环农业、生态农业发展有力地促进了当地产业发展和农民增收。当前，德阳市建立池塘工程化循环水养殖试点1处，建立稻渔生态综合种养水稻品种筛选及技术的探索试验示范点4个，发展稻渔综合种养面积7 150亩，实现渔稻总产值3 172万元。同时，一大批养殖龙头企业和规模养殖场已建立“种养结合”基地。例如，四川畜丰猪业有限公司先后投资800余万元配套建设粪污处理设施，流转土地1 500余亩，建立“猪—沼—莲藕（蔬菜瓜果、小麦）”的立体循环种养模式；旌阳区原野农牧有限责任公司建设干粪堆场，发展牛粪蚯蚓养殖循环种养模式和半放牧式奶牛饲养，被农业部评为全国首批部级休闲观光牧场，基本打通种养业协调发展通道。二是产业链延伸型。各经营主体以农业为中心向前后纵向延伸，实现农业生产、农产品初加工、农产品深加工、农产品流通销售融合发展，促进农业产业链各个环节紧密结合，以提高农产品附加值，让农户、企业等农业经营主体分享更多红利。截至2018年年底，全市市级及以上重点农业产业化经营龙头企业已达到

289家，带动农户23.1万户，吸纳农民就业务工3.9万人。农产品储藏窖、通风库、冷藏库、烘干等初加工设施和清洗、筛选、分级、包装等商品化处理设施不断投入使用，延长了农产品储藏期和供应期，提高了农产品的附加值。三是功能拓展型。依托田园风光、农耕文化等乡村独特优势，推进农业与旅游业、文化创意产业等相结合，发展休闲农业、乡村旅游与创意农业等新业态项目。德阳市打造了崴螺山省级森林公园、寿香谷、溪月谷、凯江大回湾、芍药谷、玫瑰谷、年画村、鄢家镇星光村等景点，开发了松林—连山水果游、西高油菜花游、三水易家河坝渔家游等休闲活动，形成了“高槐咖啡”等较有影响的休闲农业品牌，休闲农业产业类型不断丰富，规模日益壮大。四是新技术渗透型。推进农业与新技术融合，加快发展“互联网+现代农业”。德阳市以中江县、罗江区国家级（省级）电子商务进农村示范项目为抓手，充分发挥项目对农村电子商务的基础作用，建设县级电子商务服务中心，合理布局县、乡（镇）、村三级电子商务服务站点，培育涉农电子商务企业，打造农村电子商务引领示范典型，重塑一批电子商务农特产品，提升区域农产品品牌价值。截至2019年7月底，全市建成县级电子商务综合服务中心4个，镇乡电子商务服务站123个，农村电子商务服务站1 026个，农村电子商务培训20638人次，开设网店 1 328个，培育涉农电子商务企业52户。五是产城融合型。积极推进农村产业融合与新型城镇化联动发展，形成了一批农产品加工、商贸物流、休闲旅游等专业特色小镇。其中，广汉小汉、罗江金山、中江辑庆、绵竹新市、广汉向阳和什邡洛水6个工业小镇共有工业企业700余家，规模以上企业近200家，规模以上工业增加值为70亿元；什邡师古、旌阳黄许、中江仓山和广汉三水4个商贸小镇社会消费品零售总额达20亿元；中江集凤、绵竹汉旺、旌阳孝泉3个旅游小镇实现旅游总收入2.08亿元。

（三）打造产业融合发展园区，做强产业融合载体

产业融合发展园区建设，能够有效增强集聚效应，实现专业化、集约化生产，加强产业链条的构建，避免分散生产的盲目性和趋同性。近年来，德阳市按照“政府引导、企业主体、市场运作、农民受益”的原则，通过园区内农业龙头企业及精深加工企业集聚发展，构建区域发展经济增长极带动农户集约化生产的利益联结机制，实现农、工、贸、技一体化经营，促进第一、第二、第三产业融合发展。截至2018年年底，德阳市新认定现代农业产业融合示范园区10个，新建和改造提升现代经作产业标准化基地10万亩。一是强化政策引导，推动园区规模化发展。通过奖励扶持政策对园区内经营主体优先考虑，在用地、用电和税收等方面给予园区优待，整合投入项目资金，推动园区道路、绿化等基础设施迅速成型，同时激活农村资源要素，壮大村级集体经济，为园区发展奠定基础。二是培育经营主体，推动园区产业化发展。优先培育和扶持与农民利益连接紧密的农业经营主体，鼓励农民参与园区建设，打牢群众基础，结合园区第一、第二、第三产业互动实际，为园区产业发展提供方向指导、技术支撑。三是注重品质提升，推动园区品牌化发展。加快建立园区智能生态种养殖系统，健全农产品质量安全追溯体系，确保农产品品质看得见。同时，积极打造园区品牌，推动园区品牌化发展。四是做大亮点产业，推动园区特色化发展。突出地域特色，做大亮点产业。例如：绵竹市打造了“中国玫瑰谷”，形成了从研发、种苗繁育、种植、加工、销售全产业链可持续发展的绿色循环产业园区；广汉市打造了“易家河坝”，逐步建立起了养殖—垂钓—美食—采摘为一体的特色产业园区。

（四）创新利益联结，拓宽富农增收途径

德阳市积极拓宽了农民就业渠道和增收渠道，引导农业企业与小农户建立契约型、分红型和股权型等合作方式，把利益分配重点向产业链上游倾斜，做大利益链，促进农民持续增收。当前，德阳市在土地承包经营权入股“保底+分红”、利润二次分红+奖励、农村集体产权制度改革、财政资金股权化改革、第二产业到第三产业销售分红等五个方面进行了探索创新。龙头企业采取“公司+合作社+市场+基地+小农户”“企业+基地+农户”“企业+协会+农户”等方式，积极发展订单农业，制定最低保护价，通过二次返利等形式把企业和农民的利益有机联系起来，逐步建立了“风险共担、利益共享”的利益联结机制，既解决了农民面向市场调结构的盲目性问题，又为企业发展提供了充足的原料。德阳市罗江区借鉴台湾农会与浙江农业合作社的成功经验，在略坪镇和蟠龙镇创立新型农民合作联合社（简称“农联”）。农户及涉农组织以缴纳股本金作为入农联的前提，根据户籍、职业等因素，将入农联的农户分为股金会员、基础会员和荣誉会员三类，将分散的小农户凝聚起来，形成利益共同体，再建立理事会、监事会、职业经理人相互制衡的现代化管理制度，让小农户在自我服务中实现可持续发展，在大市场中获得更好收益、更强竞争力。

二、德阳市推进农村第一、第二、第三产业融合发展存在的问题与困境

（一）产业链向上下游拓展延伸不完善

当前，虽然农业现代化水平在不断提高，但农村第一、第二、第三产业发展仍处于初级阶段，融合程度较低，发展仍不充分。一是德阳市农业生产仍然是以小家庭分散生产为主，支柱产业仍然是传统种植业、养殖业，相对集中连片的区域化生产基地少，各类特色主导产业规模不大、档次不高、特色不明显。虽然罗江的贵妃枣、中江的中药材有一定知名度，但是总体规模较小，产值不高。二是农产品加工业不强。农畜产品精深加工企业少，大量农产品加工企业为小型加工厂，技术水平低、可替代性强，有时为求得生存，存在盲目竞争的现象，产业链延伸较短，仍以初加工为主，农产品高附加值未得到明显提升。三是休闲农业与乡村旅游业的开发力度不够，产业规模和影响有待提高，缺少大容量、综合性的景区和知名休闲度假类景区。四是农业品牌建设滞后，农业品牌包装、经营和推介不够。虽然全市有2 000余个农产品商标，打造了“蜀道牌”农产品区域公用品牌，但其市场影响力和占有率较低，品牌的市场竞争力不强。

（二）产业融合发展要素保障不足

围绕产业融合发展的人才、技术、资金和土地等要素资源保障不足。一是技术人才支撑不足。当前，先进成熟技术等高端生产要素向农业、农村渗透扩散缓慢，产业融合型人才缺乏。其中，参与农村产业融合发展的经营主体多数整合资源、抵御风险的能力较弱，市场竞争能力不强。二是资金要素保障不足。农村第一、第二、第三产业融合发展处于发展初期，建设资金多为项目整合资金，社会资本参与度不高，加之各项目建设要求各异，导致项目整合后建设标准达不到产业融合发展的要求，尤其是畜禽养殖废弃物处理和资源化利用基础设施薄弱，建设投入缺口大。同时，产业融合发展融资难度大，虽然我市陆续开展土地流转收益保证贷款、抵押贷款等形式的融资，但市场化的土地流转机制尚未形成，金融机构通过行使抵押权获得土地后，难以变现处置，造成具备土地抵押条件的农业经营主体银行的授信额度小、放贷比例低，融资额相对于产业融合发展而言仍旧存在较大缺口。尤其是农业龙头企业融资难的问题突出，企业需求不断加大，但银行对农业企业贷款额度不仅没有相应增加，而且贷款门槛提高，个别企业在生产经营资金紧张的情况下被迫参与民间借贷，致使企业资金链断裂、生产难以为继。三是土地要素保障不足。当前，在农产品市场建设项目的推进过程中，投资建设主体希望能够在容积率、建筑密度、土地价格等土地、规划政策上给予更多的优惠条件，但是根据现行城市“控规”的要求及相关规定，土地、规划政策难以突破。如部分农业经营主体需要投资一些工具棚、烘干房等固定性建筑物用于农业生产，但与相关政策相抵触；再如发展休闲农业，需要增加餐厅、茶楼、住宿、景观房屋等服务设施，但土地批准较难，严重阻碍了休闲农业的发展。

（三）产业链利益联结机制有待完善

当前，农民参与产业利益的分配方式不够多样，在农民增收方面有待进一步探索。农业“产、加、销”完整产业链各个环节的利润差距大，在多种产业链利益联结合作模式中，以买断型利益分配方式和价格型合同方式为主，返利型合同方式、参股联结方式等利益分配方式很少，农民处于产业价值链利润分享的弱势地位，农民财产性收入较少。加上参与合作的普遍是小企业，经济实力较弱，企业存在巨大的生存压力，从而无法和农民共享有限的加工、销售利润。

三、德阳市推进农村第一、第二、第三产业融合发展的对策建议

（一）不断探索完善产业融合发展支持政策

一是要对现有的农业产业融合园区项目、农产品加工、休闲农业、农产品流通等涉农领域扶持政策进行大整合，针对第一、第二、第三产业融合发展制定促进政策和产业融合发展的支持项目。二是要建立健全农业生产社会化服务保障体系，完善农业社会化服务机制，加强农产品生产流通，确保农产品生产、流通、销售过程通畅。三是要创新推出信贷、基金、保险、担保和证券等支持产业融合发展的工具。推广产业链金融模式，支持龙头企业通过自身信用或产品订单为联结农户进行贷款担保。在土地确权登记颁证的基础上，积极开展农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权等抵押融资改革，在风险可控的前提下，全面开展土地流转收益保证贷款，拓宽新型农业经营主体融资渠道。四是要保障农村第一、第二、第三产业融合发展的合理用地需求。在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的情况下，适当增加农业设施农用地，在各县（市、区）年度建设用地指标中单列一定比例，专门用于新型农业经营主体进行农产品加工、仓储物流等辅助设施建设；同时，要防止设施农用地“非农化”，鼓励农村土地复合利用创新，通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建设用地，优先用于农村产业融合发展。对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在依法办理建设用地审批手续等前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。五是要加大对农业科技的投入力度，完善促进科技创新、成果转化、人才建设等方面的政策体系，积极探索农业科技创新的新模式、新方法。由单纯的“建基地、做示范、搞培训”向“联合攻关、协同创新、合作经营、产研一体化”转变，推广农科教、产学研模式，鼓励专家、学者与新型农业经营主体的对接，推行农村创业导师制。引导有实力的龙头企业发展成为农业科技企业，加快移动互联网、物联网等新技术和电子商务第三方物流等新型商业模式在产业融合中的应用，享受相应优惠政策。

（二）加强新型农业经营主体培育

一是要抓好新型经营主体数量和质量的提升。工作重点要由抓数量发展向抓质量提升转变，继续做好示范评定工作，以示范创建为抓手推进新型农业经营主体规范化、标准化建设。二是要抓好人才培养技术创新。重点对专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业经营管理者开展管理能力提升方面的培训，不断提高经营主体负责人的管理能力和水平，鼓励有条件的新型农业经营主体通过聘请职业经理人的方式，提高经营主体的管理水平，鼓励和支持大学生到农村领办、参与创办新型农业经营组织，到农民专业合作社任职。同时，积极推动家庭农场协会和农业职业经理人协会的成立，努力培育一批现代农业发展领军人、带头人。加大政策扶持力度，推行科技特派员制度，鼓励科研人员在科研单位和农业企业之间双向流动，到农民专业合作社、农业企业任职或兼职，完善知识产权入股、分红等激励机制。三是要进一步落实用水、用电等扶持政策，扩大土地流转收益保证贷款范围，在全市所有县（市、区）全面开展土地流转收益保证贷款，拓宽新型农业经营主体融资渠道。四是要推进新型农业经营主体间的联动发展，推进“公司+基地+农户”“公司+村集体+农户” “公司+合作社+家庭农场”等形式的新型农业经营主体协同联动发展，促进农民增收，进而带动产业的融合发展。

（三）积极推进产业融合发展园区建设

一是要加强规划统筹。加强对国家农村产业融合发展示范园、市级现代农业产业园的申报创建和统筹安排、科学调度，坚持规划管控，指导市场主体规划，确保园区规划的整体性和严肃性，避免园区同质化发展。二是要加强园区基础设施建设。要保障园区基础设施建设用地，加强资金保障，改善基础设施条件。三是要不断完善奖补政策、金融政策、土地政策、科技政策和人才政策，为示范园创建和发展提供强有力的政策支撑。

（四）构建多种利益联结机制

一是要完善产业链与农民利益联结机制。农村第一、第二、第三产业融合发展涉及产业链上的不同环节、不同主体，要通过组织模式、经营方式和产权关系创新，切实提升农民、农户等在农业产业链或农村产业融合利益链分配中的“话语权”和“讨价还价”能力，让农民真正分享产业链延伸和功能拓展的好处。二是要创新产业链与农户利益联结模式。围绕股份合作、订单合同、服务协作、流转聘用等利益联结模式，鼓励龙头企业建立与农户风险共担的利益共同体。引导农民以资金、土地经营权、交售农产品入社或入股，发展加工流通业。积极推广返利型合同方式，使农民参与加工、流通环节的利益分成，获得公司的“二次返利”，积极推广参股联结方式，使农民拥有股份，参与经营管理和监督，形成紧密的利益关系，强化农民参与园区建设和共享园区发展红利的多元利益联结机制。引导龙头企业、科研院所成立各类农工商产业联盟，支持农工商产业联盟成员间实行融资拆借、集约化采购、共有品牌等运转模式，打造企业、科研人员、农户等利益共同体，提高农户参与农村第一、第二、第三产业融合发展的积极性。