“成本优先”诱发城市孤岛
许多人不理解,为什么20世纪80年代到90年代,轰轰烈烈的城市化运动并没有改变老城的面貌。因为他们把主要精力放在不断增加新城的规模上面了。这种“舍近求远”的做法是当时较为普遍的现象。在城市更新中,触及民房、财产等个人及集体利益的资产必然会产生较高的成本,尤其是不可预见的沟通成本,这些都会影响城市快速更新的进度。如此一来,一些地方政府便主动绕开这些棘手的问题,选择相对简单而直接的土地征用办法进行新城建设。许多城市几乎达到“造城”或“换城”的规模,把公共配套和政府行政机构迁入新城,实现了新城有效的人口集聚与溢价增长。
从理论上来说,建设新城是城市功能疏解的无奈之举。只有在老城区人口过于密集、交通拥堵、人居环境恶化的情况下,或者是当城市产业经济高速发展,流入人口因产业集聚效应而暴增,亟须扩展城市空间来满足产业发展的需要时,才会选择新城或新区建设。但实际并非如此,受GDP政绩考核思维影响,一大批并非由需求导向而发展的新城迅速崛起。其实发展新城的目标不是为了替代老城,而是让新、老城区彼此能互补,在社会、经济、文化、技术等方面形成一种互助互促的地域关系。许多城市在新城建设十年乃至二十年后才开始启动老城的改造与更新,最后发现新城与老城的空间衔接、城市治理等方面已出现了难以调和的矛盾。
这种顾此失彼的以新城替代老城的城市更新在20世纪80年代至90年代之间,是地方政府普遍采用的手段。在那一时期,“拆迁”这一术语并不是城市发展的敏感话题,因为当时的城市改造实际上被城市扩张所代替,规避了拆迁的难题。
20世纪80年代,中国改革开放处于初级阶段,地方财政难以支撑城市发展的资金需求,导致城市更新只停留在城市文明环境的改善层面上,而旧城改造基本上处于停滞状态。由于资金短缺,一些地方政府试图通过对集体所有土地有偿征用或无偿征收,将集体所有土地用于发展企业或公共建设,并以此来代替资本化的城市发展模式。这种发展模式最大的好处是规避了拆迁带来的社会矛盾,提高了发展效率。但是在这一阶段,大规模的耕地被肆无忌惮地占用,很多城市都出现了廉价“批发”土地的现象。
在“新城主义”的影响下,“摊大饼式”的城市外延发展模式成为中国20世纪80年代的一道“景观”,对耕地资源的破坏与土地资源的滥用形成了恶性循环。一些地方政府忽略长远规划,征用城市周边的农地或林地用于城市开发,导致成千上万的村庄成了城市的“孤岛”。这种避重就轻的迂回发展思路为城市发展埋下了隐患。与此同时,土地经济导致的腐败问题从20世纪80年代末开始蔓延。在2002年前,中国土地出让一直处于计划经济时期的“单轨制”状态,政府通过土地划拨或专项形式供应给需求方。尤其是工业用地,地方政府基本通过协议即可出让使用权给企业或个人。这就刺激了土地利益的寻租,滋生了腐败的温床。
其实,“成本优先”的城市改造并不代表没有成本,而只是把成本转移给了土地的原使用者。农民作为土地的权属人,因为没有土地产权而无法获得土地市场自由竞争带来的溢价。这种利益分配模式促进了土地市场的活跃,但也加速了农地的流失。
城市化发展的“成本优先”模式带来三个层面的影响:
一是导致农民利益受到侵害,耕地遭到破坏。据统计,从1987年到2001年,中国非农建设占用耕地就多达3300万亩 。以浙江省为例,90年代浙江经济迅猛崛起,GDP年均增长14.3%,与此同时,耕地非农化速度也快速增长,平均每年为7875.43公顷,年均耕地非农化率达到0.32%。1990年到1999年浙江省各类建设共占用耕地面积70878.85公顷 。可见在成本优先与经济增长优先理念的推动下,耕地遭受“侵占”给农业生产与生态环境带来了负面影响。
二是纵容食利阶层的崛起。土地经济释放了巨大的利益,从而出现了投资性向投机性的转变。由于受利差影响,社会资本与生产组织从传统产业投资转向土地产业投资,导致后期的产业结构失衡。这与同一时期的另一个现象非常相似,80年代中国钢铁价格实行了双轨制政策,也就是划拨指标与市场竞争并行,导致了大量投机倒卖计划指标的现象,给国家经济秩序稳定与市场经济发展带来了消极影响。
三是土地没有发挥应有的价值。土地价值在传统产业中几乎都是以“亩产论英雄”,但在“土地经济”引导下,土地利用的边界被扩大,土地的商品价值被抬高,但土地利用的效率依然低下。中国的土地利用坪效远远落后于发达国家,土地成为廉价且粗放的商品。当然,在“成本优先”的模式下,最为直接的影响莫过于土地被不断分割,这诱发了城市孤岛问题,导致大量的城中村出现,为后期的城市改造与治理带来了巨大的成本。