城中村被“问题化”
城中村是城市发展与治理的毒瘤?这显然是被夸大的社会课题。城中村被“问题化”混淆了利益与实际需求的真实反映。事实上,城中村既不是社会的“毒瘤”,也不一定是落后的产物。城中村在发达国家依然存在,只是最后的演变结果与我们印象中的城中村大相径庭。
在发达国家,城中村承载了与城市发展结构互补的使命,满足城市各阶层需求的同时也为城市保留文脉记忆,而这些记忆最后成为城市发展的名片。与此形成鲜明对比的是,中国多数城市都会给城中村扣上沉重的帽子,认为城中村是城市生活乱象的发源地,是城市发展中的伤疤。因此,城中村不可避免地走向被人为区隔或强制拆迁的命运。
英国从18世纪开始推行城市化运动,大量从事农业与基础劳动的人口被从乡村向城市转移的狂潮淹没,有的因为被剥夺土地而倾家荡产,有的因为无一技之长而沦为无业游民,甚至因为文化与价值观念缺失成为盗贼与暴力者。历史上把这一时期称为圈地运动,并冠以“羊吃人”运动的恶名。虽然最终英国快速完成了工业化和城市化进程,实现了资本主义世界强国的梦想,但是数百年的流血与牺牲,数百年的环境污染与城市矛盾造成的创伤难以愈合。从19世纪开始,英国用了整整一个世纪研究“城市病”问题,并颁布一系列的法律条令用以改善城乡居民生存条件,把城市规划、管理视为城市化建设的重中之重。
中国的城市化发展与英国不一样,虽然一些城市也存在野蛮拆迁、征地的现象,但基本上实施就地安置政策。中国城中村的形成一方面是因为原住民的资产遗留能构成的特殊社区,另一方面是因为农村劳动人口为谋求生计自愿向城市转移。城中村接纳了一批又一批的外来人口,以低成本、大包容的态度吸纳了城市的服务者与追梦者。城中村是城市发展的见证者,从某种意义上说,像是城市的“母亲”,她的包容造就了城市的活力与发展,成千上万的低收入者在“母亲”的庇护下成长,他们为城市默默奉献自己的青春年华。如果没有这些人,城市将失去为之服务的群体,马路上缺少清洁工,餐馆里缺少服务员,物品流通中缺少快递员,城市将陷入瘫痪状态。
在新加坡,政府把城市最好的地段留给从事社会基础工作的服务人员。这些地段绝不会成为房地产企业用来牟利的楼王,而是由政府出资建设公租房,并以低廉的价格出租给社会基层工作者。因为社会基层工作者对公共交通的需求依赖远大于社会高收入者。只有让社会基层工作者享受便利的交通,才能为社会提供高效的服务;只有让社会基层工作者享受低价的居住成本,才能保证城市的服务质量与社会的稳定。然而,中国一些地方政府并没有考虑到整个社会的生态逻辑,而是掉入逐利的发展“陷阱”难以自拔。
随着城市规划和土地管理制度的完善,土地性质的改变受到了严格的监管,地方政府不得不将注意力再次转向了城中村。为了发掘城中村的“价值”,一些地方政府往往会鼓吹城中村的危害与负面作用,城中村就在这种“正义”的纲领下被强征、强拆。而后,政府通过提高土地建设容积率再高价卖给开发商,从中获取巨大利益。城中村被刻意“问题化”,这种“误判”在一定程度上破坏了城市的生存与发展结构,破坏了基于不同社会阶层意识形态的平衡,甚至破坏了历史文脉的传承。由于中国实行社会主义公有制,土地不归属任何个人所有,因此只存在土地使用权市场,使得土地权籍变得微妙起来。集体土地所有权和使用权都归集体所有,国家政策规定不得进入市场流通,而集体土地一旦转为国有土地,则所有权收归国有,使用权可以进入市场流通。 如此一来,便同时存在国有土地和农村集体所有土地两个市场的二元结构,政府独自扮演土地要素征收市场和土地要素出让市场的纽带。土地利益分配权利不平等的问题被既得利益方刻意回避了,以至于数十年来地方政府对土地城市化的重视度远大于人口城市化。
由此可见,城中村改造要转化为城市化发展的正向作用就必须从产权问题入手,让土地利益与土地权属相对等,让土地权属与市场分配机制相匹配,只有这样才能避免利益既得者对土地利用的随意性,才能保护社会的公共利益与城中村改造的目标价值。
当城中村经过拆迁重建或规划改造后,在形象、功能等方面基本与城市的整体定位及布局相匹配时,便进入了“后城中村”时期。与此同时,经过改造后,原住民与外来人口由于生活成本的上升而导致生活形态发生改变,从而社会生产要素也发生变化。由于这些改造大都只注重物质层面,忽略了意识形态的维系与提升,因此给“后城中村”的治理带来难度。尤其在法治观念、情感交流、空间结构等方面出现了种种矛盾。首先,打破了面对面的情感交流,人与人之间情感的淡漠让邻里关系时代从此终结。拆迁过程中利益分配不均及拆迁过程中的野蛮执法等多重叠加问题使得城中村治理难度远大于城市社区。其次,改造缺乏目标导向和长远规划。城市建设要求土地节约、集约利用,其手段是增加建筑高度和建筑密度,城中村也是这样。在获得相同容积率的条件下,与多层高密度的形态相比,高层高密度的形态更有效利用了城市的立体空间,能够节省大量的地面空间,但是我们看到的改造结果往往是一座座高楼林立的“水泥森林”。那些密集的建筑阻碍了“风走廊”,热集聚效应显著;二氧化碳及工业废气得不到有效疏散,居民的良好生活环境难以保障。