以拆代治影响资源合理配置
人是城市发展中最活跃的因素,而人作为城市的缔造者与分享者并不限定于特定的阶层,更不限定于特定的生活方式。只有不同阶层的人与不同生活、工作形态的人共同生活在一座城市,才能构建多元丰富的社会生态。如果在城市化发展中,尤其是城市更新中,通过权力手段强行实现社会活动与生活形态的趋同,就会破坏社会的运行体系,影响城市发展的生态系统。
我们常常会把一些社会问题都归结于人的因素,城市拥堵是因为人口规模较大与居民素质较低;公共资源分配紧张是因为人口过多;社会矛盾引发邻避现象是因为外来文化冲击,几乎所有问题都能在人口数量与质量方面找到原因。因此,就在潜意识里设置了人为的“区隔”。利益既得者似乎都期待给城市设置门槛,以保持利益既得者的优越感与公共资源不被“侵占”。
自古以来,人口的流动受文化、经济、保障等因素影响,而非行政手段。孟母三迁的故事说明人在追求生产与进步过程中偏向适合自己的环境生存是一种本能。所以科学的人口分流必须从产业结构和城市发展要素入手,从城市文化与城市功能配置入手,否则就会顾此失彼。
城中村作为城市进程的见证者与参与者,其贡献与价值被严重低估。城中村往往被视为城市落后的表征,因此“消灭”城中村成为城市发展的目标。这种“一刀切”的做法给城市带来诸多的负面影响。从一些城市的调研结果来看,城中村的“消亡”已经给部分城市带来隐性问题(如图2-1所示)。原来较为廉价的出租房大量消失,租金倍增,居住成本上升导致劳动成本上升,从而引发区域性通胀;居住空间边缘化导致服务效率下降,从而延伸到职业道德问题;人口流失导致产业衰退,影响了经济要素的合理配置与优化组合。毫无疑问,城中村改造只拆不建或只拆不治,最大的受害者是外来人口。
以杭州市为例,截至2017年9月13日,杭州主城区登记的流动人口总量为262.84万人,其中租房者188.82万人,占流动人口总量的71.84%(具体情况见表2-1)。随着杭州城市有机更新与城中村改造的推进,大量外来务工人员居住空间出现了多次转移。
图2-1 城中村改造过程的隐性问题
第一次转移是在2000年前后,随着杭州城市的扩张,大量外来人口从黄龙、庆春等生活区向城西与信义坊等区域转移;第二次转移在2007年左右,随着杭州城市框架的拉大,城西片区、钱江新城、滨江区、桥西板块快速发展并趋于成熟,大量从事服务行业的外来人口再次向沈半路、半山板块、九堡板块、仓前板块转移;第三次转移在2012年后,“大杭州”的格局已基本形成,之前的“边缘”区域再次变为“中心区域”,房价、租金不断上涨,外来人口只能再次向余杭区域转移。
受距离与时间的影响,通勤成本和社会成本急速上升,从而导致杭州服务行业的工资暴涨。但是工资涨了,工作效率却不增反降。以杭州市出租车为例,杭州主城区出租车司机约10000人,由于居住空间不断向外转移,交班的地点也越来越远,从而导致一到高峰期就打不到出租车。出租车行业有一个不成文的习惯,司机交接班都必须开到各自的居住地附近进行换班,由于居住地较为偏远,他们来回平均耗时要1.5小时以上,因此城市出租车便出现了“断运”期。服务行业也由于居住空间发生变化而出现成本与效率的矛盾,以前一个保洁人员工资只要1500元,因为交通便利,保洁人员可以同一天内换2到3个场地上班,总收入较高。而由于居住空间外移与成本上升,一位保洁员只能在一个地方上班,因此劳动成本急速上升。但实际上,对于保洁员来说,其收益并没有实质性的增加,因为增长部分都被住房成本与通勤成本吞噬了。
根据浙江工业大学的统计,2017年前,杭州“城中村”改造至少直接影响32.5万外来务工人员的居住、通勤等成本,受到间接影响的外来人员估计在40万人以上。实际上,在2015年之后,受城中村拆迁影响,导致杭州市外来人员被迫向余杭、临平、下沙等副城的第三次转移,其影响规模达到150万人以上。
表2-1 2017年杭州流动人口情况
城中村的“消亡”对城市外来人口的影响是一个全国性的问题。城中村拆迁的确提升了城市环境,但对社会管理也并非“一劳永逸”。城中村集中性的“消亡”,对外来人群来说,将面临各方面损失:(1)租赁损失,难以找到低租金住房,同时已付的租金会成为沉没成本;(2)经营损失,在城中村中进行的小规模经营难以为继;(3)社会资本损失,已经形成的熟人社会环境和人脉资源被打破和终止;(4)搜寻成本,寻找新的安置点浪费大量的时间、人力和物力成本;(5)适应成本,找到新的落脚点需重新建立社会关系和适应新环境。
对城中村采取“一刀切”的拆迁改造违背社会生态机理,城中村在城市集聚过程中具有明显的社会、经济调节功能。从直观的角度来分析,城中村的存在可以完善城市三大功能。
第一,为城市人口集聚性增长提供住房支撑。城市经济增长离不开集聚效应,而人口集聚最基础的条件便是居住成本。城中村为外来人口提供廉价的居住条件,尤其在政府公共配套不完善的情况下,城中村以类公共产品的角色替代了廉租房、公租房的作用,减轻了政府的公共投入压力。在新经济的环境下,第三产业的发展需要密集型劳动力,劳动力的稳定性决定了服务业的质量与安全。当前,地方政府对于外来人口的住房问题缺乏有效的解决手段,对于中央要求的廉租房、公租房一直是处于供需失衡状态,可以说城中村一定程度上弥补了政府职能的缺位。
第二,城中村为城市化社会演变提供过渡空间。对划入城区的农村而言,特别是二三线城市的城中村为“农村人”向“城市人”的过渡提供了缓冲地带。城中村本身就是一个浓缩的“社会”,这是城市快速发展所产生的“新型社会空间”,是弱势的非农化群体向新型生产力转型的“孵化器”。在这个“孵化器”中,传统文化与新文化进行融合;传统生产力与新技术进行有效转化,传统消费理念与城市消费模式进行转化。这种转化实际上是一个改造过程,无论是从意识形态还是物质条件都需要一个过渡空间。
第三,城中村在特定的历史时期为原村民提供了经济收入。城中村居民的经济收入主要体现在集体分红收入与个人房屋出租收入,为原住民向城市居民转变过程中的适应提供了成本支撑。
综上所述,城市改造不能以拆代治,这是一种懒政的行为,是对城市增长与集聚效应的无知,更是对社会要素与配置关系的漠视,如果不加以重视容易导致增长型衰退,加剧社会矛盾。