土地食利阶层的消亡与复苏
土地食利阶层自古存在。原始社会末期,夏朝启把“公天下”变为“家天下”,中国历史上最大的土地食利阶层便产生了。战国后期,中国进入封建社会,产生了地主阶级和农民阶级两大对立阶级,地主阶级依靠土地的所有权对农民进行剥削。辛亥革命后,孙中山提出“平均地权”,主张用征收地价税和土地增价归公的办法,消除地主从地租及地价增长中获得暴利的可能性,但是后来由于革命果实被窃取,国内陷入军阀割据的局面,“平均地权”政策也就夭折了。因为从现实来看,军阀本身也是土地食利阶层的一员,所以利益集团要推翻自己的既得利益是不可能的。直到新民主主义革命取得胜利,中华人民共和国成立,完成社会主义三大改造,彻底消灭了地主阶级、资本主义工商业,土地食利阶层才被消灭殆尽。
改革开放后,随着城市化的快速推进,土地价值再次被放大。在这期间,由于市场经济的经验与制度的缺位,对土地经济发展的界定始终处于模糊状态,很多问题一直被默认或掩盖,地方政府在发展性需求压力下成为土地食利阶层的助推者。
一些地方政府通过对城中村的拆迁获得土地溢价,既满足了财政的需要又提高了城市的形象。因此,城中村改造成为城市管理者乐此不疲的政事。城中村改造的利益相关者很多,但最为直接的受益者是作为改造主体的政府与土地被征用的居民。从政府层面来分析,通过城中村改造赚取土地差价的同时又收获了美誉度,但是长期对土地经济的依赖就会演变为“食利者”,从而影响政府公信力、刺激房价上涨等。
从物权法的角度来理解,政府征收居民的住房或土地,人民根据市场的价格获得自身的利益并没有错,但是政府采用的补偿办法过于单一,从而演变成简单且粗暴的利益“分红”模式。那么,究竟谁来为此买单呢?当然是生活在这个城市的弱势群体或低收入的人群为此买单(如图2-2所示)。比如房价的暴涨在一定程度上是地方政府对拆迁户的货币补偿导致的。拆迁户拿到巨额的拆迁补偿款后一般不会流入工业产业,更不会流入第一产业,而是直接进入住房市场,从而不断推高房价。
作为食利阶层的代表,拆迁户让很多社会学者产生了忧虑。在货币补贴、安置补贴、集体资产收益等多重福利下,很多拆迁户实现了从“农民”到“居民”的身份转变,却因此丧失了对劳动与创新的内生动力。同时,拉大了城市的贫富差距,割裂了社会的价值体系。
图2-2 城中村的利益输送逻辑
中国拆迁补偿主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定给予的补偿。补偿模式主要分为货币补偿与房屋产权调换补偿两种。
理论上货币补偿是第三方专业评估机构对被拆迁房屋进行专业的估价,生成有据可循、多元组成的补偿金额。但在实际操作过程中,第三方评估机构往往由政府部门单位邀请,在估值价格上有较大的弹性。所以就导致这些年来,因拆迁补偿标准引起纠纷不断。第二种模式是产权置换模式,或称为产权调换,通过对被拆迁人房屋的产权价值进行评估,再以新建房屋的产权予以价值的等价置换。其中存在两个问题,其一被拆迁人住房面积存在较大争议。被拆迁人的房屋产权一般分为两种,一种是自建房,住房面积没有经过合法登记,为后续的补偿面积带来较大的争议;另一种是房改房或福利房,与现在住房相比,早期的建房得房率是现在商品房的20%以上。比如早期60平方米的房子,相当于现在房子80多平方米的空间,如果按早期产权登记面积补贴,被拆迁方显然是吃亏的人。因此,地方政府在面积置换上基本按1∶1.2—1∶1.5的比例进行置换。其二是房屋置换位置存在区域优劣矛盾。虽然拆迁有原地安置的情况,但是由于公建项目无法实现原地安置的就会出现较大的争议。地处城市中心位置的拆迁户自然不愿意去相对较偏的区域居住,其物业的价值也会产生一定的差距。所以,城市改造的拆迁补偿机制还需要完善,应该参照国外的模式,结合社会保障制度与再教育制度来推行。
城中村拆迁出现了两极分化的现象,经济发达的地区造就了无数的食利“富豪”,经济欠发达的地区却造就了无数吃亏上访的农民。据每日经济新闻,深圳岗厦片区改造堪称目前中国最大的“城中村”改造项目。在其拆迁的过程中,岗厦村的改造创造了一个令人难以置信的“神话”。在房屋拆迁的一夜之间,500多栋楼房的主人集体跨入千万甚至亿万富豪行列。另据南方都市报《五百岗厦旧楼倒下去 十个亿万富翁站起来》,岗厦原住民中的亿万家族或有20多个,而个人资产过亿的或接近10个。中国社科院专家对南方城市的城中村改造调研后写道:“收收租金、玩玩鸟、打打麻将、聊聊闲天、看看光景。”但是,这些食利阶层也有风险,一个长期依赖于农业生产或房屋出租收入来源的家庭,虽然通过拆迁获得巨额的补偿,但是随着物价上涨或投资失误,几年以后沦为城市的贫民不是没有可能。届时无土地、无保障、无固定工作、无一技之长的农民与拆二代将让城市的治理更为棘手。
要控制土地食利阶层的蔓延必须从两端进行改革。首先,必须控制地方政府对土地财政的依赖。城市更新必须切合实际,不能以盘剥土地差价为目的,更不能为了满足土地财政的需要与拆迁户达成利益的妥协,当这种隐形的利益关系形成以后势必影响经济的健康发展,损害百姓的利益。城市改造必须以人本主义为目的,以切合实际的经济增长为动力,兼顾社会与经济的双重效益才能实现改造的真正意义。另外,对土地收储制度、补偿标准、产权关系需要进一步完善,避免法律边界不清、浑水摸鱼的现象发生。地方政府通过改造所增加的综合收益,收入必须兼顾安置房与廉租房的建设,实现城市改造利益共享的机制。