城市商业布局的合理性
一般认为城市商业与生活配套都是由市场自我调配的,但自由市场有时候也会出现失灵现象。
当前的房地产市场与城市商业,都面临市场失灵的窘境,因此政府必须利用有形之手进行调节。但是,非常吊诡的是,在实际操作中房地产市场越调越涨,街区商业越发展越艰难,难道说政府调节也失灵了吗?当然不是。那是因为有些地方政府扮演的角色是多面的:既是市场的调节人,也是市场的竞争者;既是市场的创造者,又是市场的需求者,错综复杂的角色导致市场出现了背离商业逻辑的情况。
当前,大部分城市改造都基于利益最大化考虑,比如政府如何把土地高价拍卖给开发商;村集体如何从政府获得资源实现集体利益最大化;村级留用地项目如何通过规划实现商业规模最大化,实现更多收益等。城市就如一块蛋糕,在多方利益的博弈下被切成“碎片”,每一方利益集团都希望借助土地资源获得更大的价值。所以就出现了同业竞争的现象,其中商业综合体便是一个典型案例。
根据联商网零售研究中心发布的《2020中国购物中心拓展研究报告》数据:2014年到2019年之间,购物中心总数一直由每年超500家的增量呈逐年增长态势,2019年,中国购物中心存量接近7000家。据不完全统计,仅2020年全国商场计划开业数量超过1000座,但受商业竞争与新冠疫情影响,预计开业率将不足50%。商业综合体一直被视为城市物质文明与经济实力的标志,然而“满城尽是综合体”的时代必然出现结构性过剩的现象。从2019年中国典型城市购物中心数量来看,上海市为中国典型城市购物中心数量最多的城市,数量达到144个。其次是北京市和重庆市,它们的购物中心数量分别为119个和108个。杭州市在2008年首次提出了建设100个多功能城市综合体的计划,时至2019年,这一计划已基本完成。仅2019年杭州开业的综合体项目就接近30个,而重庆在2019年开业的综合体更是超过40个。
繁荣的背后往往隐藏着萧条,综合体的生存成为困扰城市发展的严重问题。一方面受电商异军突起的强势冲击,另一方面是同质化竞争加剧内耗。以杭州为例,杭州近百个综合体项目中,属于城中村改造的项目就不少于30个,目前不少综合体出现了建好就闲置,或者开业就面临经营困难的现象。这种现状不仅给城中村改造带来要素资源的错配,而且影响了整个区域的商业市场。
城市综合体同质化竞争导致的经营困难现象,是由于宏观统筹上出了问题。区与区之间,街道与街道之间为了满足经济发展的需要而相互攀比,盲目竞争。因此,把城市商业与公建配套的规划直接纳入市一级政府统筹管理是非常必要的。在设计立项阶段可以考虑由市级政府组织的专业会议讨论通过,而不能任由街道或辖区政府逐利性规划,否则难免会出现资源配置的失误与浪费,加剧市场的恶性竞争,扰乱城市的商业结构。
商业资产作为城市改造的配套产品不仅要满足各方利益的平衡,而且要符合区域的实际需求。商业资产不一定要集中在购物中心的建设,可以另辟蹊径,寻找更科学的产业模式,比如医疗、教育、公租房等虽然是属于非营利性投入,却是城市居民最受益的需求,同时也能缓解政府公共配套不足的压力。地方政府应该鼓励商业用地进入保障型项目,这样不仅能解决政府公共配套的短板,还能避免同质化竞争,开辟新的商业模式。政府应该引导商业规划的差异化定位,避免重复建设。在一些发达国家的城市发展中,城市商业规划被纳入城市发展战略,甚至是法律框架。因为他们认为,城市商业规划是关乎城市整体经济发展与人民生活水平的重要决策。
法国是现代商业的鼻祖,早在1810年法国就制定了《商法典》,1973年法国又颁布了《鲁瓦耶法》,20世纪末又出台了《拉法兰法》,法国对商业的严谨程度超过了世界上的其他国家。该法律已经细化到商业规划内容和严格的审批程序。尤其对商业体的建设控制非常严格,必须按照城市的规划建设,不得随意修改,更不存在地方政府根据自己的偏好而随意建设。在法国审批商业体建设有专门的机构,该机构是由国家和省级商业规划委员联合负责审批,商业规划委员会的人员由国家财政经济工业部直接任命。各省任命的地方商业规划委员必须由国家委员会统一管理。在商业规划中,无论新建与扩建项目,只要商业面积超过300平米的商业项目,都必须由政府严格审核。其审核的标准主要依据三大指标:其一是人口结构,对人口数量与流动特征进行认真分析,通过对现有商业规模、住宅规模进行对比,得出科学的可行性方案才考虑是否增加新的商业点;其二是分析商业发展对就业的影响,对同业竞争带来的失业后果进行评估,坚决反对恶性竞争;其三是计算商业经营的种类,以消费产业链补充为主要参考目标,以满足商业集聚效应的需要为出发点。
在中国的城市化发展中,由于经验不足及盲目逐利,商业规划在改革开放初期出现了无序化现象。到了改革开放的后期,一些城市依然延续了规模优先的发展理念,对商业与人的关系、商业与社会的关系、商业与商业的关系、商业与城市的关系等考虑较少,更多考虑的是利益关系。这就导致商业恶性竞争,城市商业结构性失衡,以至于影响到区域经济的发展。目前,中国一线城市与部分二线城市的商业网点出现了严重的结构性失衡,三线城市还处于发展阶段,所以为了避免再次出现规划的乱象,破坏良性的商业秩序,地方政府必须要高度重视,强化城市整体功能布局。
城市建设是一项长期而艰巨的使命,而城市规划作为一项关乎城市命运的纲要,必须慎重。一方面要学习国外发达国家的先进经验与教训,实现中国城市规划中功能布局的合理化发展;另一方面要坚持以人为本的基本理念,在强化城市功能布局的同时也要实现城市有限空间的合理利用。城市规划的功能布局必须创造适宜的空间,让人真正能感受到城市功能布局所带来的便利。