形象工程与潜在利益输送
2018年8月,新修订的《中国共产党纪律处分条例》正式公布,与之前相比,此次修订增加了“举债”搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”这些内容,并且在条例中增加“开除党籍”来强化对这一违纪行为的处分力度。这说明中央对“形象工程”的打击力度在不断加强,凡是搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”都必须追溯责任,接受处分。
在过去时期,“形象工程”的滥觞与政治体制有必然的联系,因为政府是公共品的投资与管理主体,完善的制度能有效控制寻租行为的泛滥与公共利益的损失。
2017年4月,陕西省西安市中级人民法院公开宣判宁夏回族自治区人民政府原副主席白雪山受贿案,对被告人白雪山以受贿罪判处有期徒刑十五年,并处罚金人民币350万元。白雪山可谓是成也拆迁,败也拆迁。曾几何时,拆迁是白雪山最引以为豪的“政绩”。但是,他打着城市改造的旗号做了违背人民意愿的事情,满足自我“政绩”的同时不忘经济利益输送。西安市人民检察院指控白雪山在1994年至2015年,先后利用职务便利,为相关单位和个人在土地手续办理、项目规划审批、工程承揽、职务调整等事项上提供帮助,非法收受贿赂3000多万元人民币。
当然,为“形象工程”推波助澜的不仅仅是权力寻租现象,还有很多潜在的利益输送。美国阿拉斯加政府曾花费2.2亿美元为只有50口人的村庄修造大桥,此事引起美国轩然大波,最后成为烂尾工程。20世纪90年代,英国伦敦政府为了迎接新千年的到来,在泰晤士河畔投资10亿英镑建造“千年巨蛋”作为纪念,由于财务持续亏损,在全国的一片反对声中,这枚“倒霉蛋”于2000年底关门,成为英国历史上最大的烂尾楼。
实际上,早在1988年,国务院就印发《关于清理楼堂馆所建设项目的通知》并公布了《楼堂馆所建设管理暂行条例》;1997年,中共中央、国务院印发了《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》,重申“严格控制新建和装修办公楼”;2003年,中共中央办公厅、国务院办公厅又联合下发了《关于继续严格控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》。2006年,温家宝在政府工作报告中强调,要增强政府工作的透明度,坚持办实事,求实效,珍惜民力,不搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”等。“形象工程”为什么屡禁不止呢?因为“形象工程”除了权力寻租与政治利益,还存在潜在利益输送。这种潜在利益的根源各有不同,有的是因为执政者自身利益的需要,也有的出于组织利益的需要,还有的出于阶级利益的需要。“形象工程”潜在利益的输送有时不完全是道德的问题,更多的是领导干部在特定的历史阶段世界观、人生观、价值观的迷失。时代滚滚浪潮与领导干部的素养之间出现了不相匹配的情况,一些人就会把握不住时代的使命,辜负国家与人民的信任。在城市化进程中,多数干部满怀激情,但在现实中因为对责任理解的失误而导致三种现象:
其一,迎合城市主流精英的需要。在城市化发展进程中,“形象工程”往往会被标注为现代文明的产物,是国际化与经济实力的体现。实际上,这是一种二八理论的概念,在一座城市中往往会出现20%的人代言了80%的人,这在美国的“城市美化运动”中也有体现。20%的人由于各种优越的条件,成为城市的“精英”或是“意见领袖”。由于地位与身份的关系,他们往往掌握了建言权与信息有效传播能力,他们的呼声与诉求就会比普通大众更能被政府认同或采纳。但现实中,80%的社会大众则持有不同观点,他们认为政府应该把钱投入与他们息息相关的保障性领域,以较低的生活成本在城市中过上有尊严的生活。城中村拆迁伤害了外来人口和城市低收入人群的情感与利益,他们原本可以低成本生活在城市里,但是随着房屋租赁与公共成本等提升,他们无法维持原有的生活状态,被迫承受与实力不相匹配的生活方式。所以,要加强大众建言的渠道,城市的发展不能只依靠“城市精英”代言。
其二,满足宏观经济发展的需要。凯恩斯经济理论认为,刺激经济的发展通过政府有形之手直接干预便能见效。其主要手段是财政赤字与政府建设投入。也就是说要刺激经济发展,政府通过负债与投入基础建设、公共项目就能刺激消费,拉动产业,解决就业。但是,凯恩斯理论的提出有两个时代背景,一是当时美国在经历经济大萧条;二是全世界经济疲软、消费降级。这两点足以说明凯恩斯理论是一个非常规的策略,是以刺激消费为目的,并不是常态性的措施。凯恩斯理论注重短期利益,不关心长期利益。包括中国在内的发展中国家持续采用了数十年的凯恩斯理论,为国家经济高速发展带来动力的同时也给国家经济带来一些潜在风险。1994年财政分税制改革后,对地方政府的考核与评价主要侧重于财税收入和对GDP贡献。要提高GDP就必须促进社会投资与消费,要促进社会投资与消费就必须加大城市基础建设,于是看得见摸得着的“形象工程”应运而生。
其三,满足投机心理的需要。虽然中国对地方政府的考核有一套完整的评估体系,但是很多考核指标的边界是处于模糊的状态。比如一些地方,倾向视觉美学的判断与数字经济的规模,不注重现实的需求与经济质量的提升。实际上,城市改造肩负着两大功能:通过城市更新实现城市形象与城市文明的提升;通过人口集聚实现人口红利带来的知识溢出价值与经济规模效应,从而为产业升级、消费市场、创新机会提供源源不断的驱动力。但是,一些领导急功近利,不着眼于长期的规划,而采取投机性“套利”,导致“形象工程”频出。