考核机制助推“越位”发展
从理论上理解,政府不是某一个利益集团的代言。政府的权力是人民授予的,所以任何政府所行使的公共权力与人民的利益是一致的。但是,从西方发达国家到东方文明古国,无论哪种制度与何种文化,政府组织在现实中由于各种因素的推动,“逐利”现象也成为心照不宣的客观存在。只不过,这种“逐利”体现为“单向逐利”与“双向逐利”。所谓的“单向逐利”是以少数利益集团或个体利益需求为核心的偏激性逐利,这种“逐利”是以损害多数人利益而满足少数人利益为目的的活动过程。而“双向逐利”是以多方利益为条件的公共活动,既满足多数人的利益,又能实现组织利益或个人利益。前者是越位,后者是发展。
无论是“单向逐利”还是“双向逐利”,都是围绕公共品供给而展开的博弈,但两者的出发点与结果都不同。在“双向逐利”博弈中,政府组织或领导人因对公共品的投入而直接或间接地提高了大众的福利与效用价值,最终获得人民的支持与上层组织的奖励,从而促进区域发展与领导人政治升迁。这是“自下而上的反馈机制与自上而下的激励机制”共同发挥作用的结果。单向逐利的特点就是脱离人民实际需要,以小组织意图或领导个人偏好及利益为导向,对公共品进行投入,最后加剧了贫富差距与社会矛盾。在以经济为核心的考核机制影响下,这些脱离大众意愿并难以形成溢出价值的公共品投入往往是掩人耳目,成为组织荣誉与领导升迁的重要标准。所以,“单向逐利”不仅是腐败、不作为的表现,更有“劣币驱逐良币”的危害性。
所谓的劣币驱逐良币,源于早期英国女皇发售品质较低的钱币而导致优质钱币被收藏,劣质钱币在流通的现象。这在经济学上称为格雷欣法则。在城市发展过程中,当公共资源“无效投入”与“有效投入”都被权力部门默认后,那么就会引发“劣币驱逐良币”的现象,浮夸之风与城市蔓延将成为各级政府体现价值的“样板戏”。
1994年以后,土地经济成了地方财政的自留地。地方政府在受土地财政与城镇化发展政策的双项刺激下,大规模地通过城市外延式发展获利。当耕地被纳入国家强制性保护以后,某些地方政府又掉过头来挖掘城中村的土地利益。因为城中村改造一方面有利于城市形象的升级,另一方面也能给财政带来巨大的利益,于是城中村改造的规模与速度便成为历届地方政府工作的重点。以至于一些地方领导经营土地的积极性高于经营城市的积极性。
一般情况下,政府的财政支出分为保障性支出与发展性支出,“形象工程”属于发展性支出。地方政府弱化保障性支出而强化发展性支出是因为发展性支出能为区域经济发展提供驱动力,能有效刺激城市投资与居民消费,同时也能为地方政府领导带来美誉度。这种以牺牲基层百姓利益为代价的发展模式实质是二次分配的博弈,只不过博弈的获胜方是某些地方政府与“城市精英”。
地方财政就如一个蛋糕,保障性支出与发展性支出的比例成为蛋糕分配的分割线。这条分割线必须根据区域禀赋与实际情况而划定,否则不仅不能创造价值,还容易打破均衡,形成恶性循环。发展性支出如果过于超前或不切实际,就会成为“形象工程”,“形象工程”投入越多,“有效工程”投入就会越少,长此以往就会失去可持续性发展的动力。
综上分析,政府必须在考核机制上进行改革,对于城市更新与乡村振兴必须以人民满意度为考核指标,把人民大众的利益作为工作出发点与考核基础点,坚持贯彻“执政为民”的理念。此外在经济收入考核上必须实现多元考核指标,既要抓经济总量,更要抓经济质量,注重于经济数据结构的优化。在财政支出领域,除了完善财政支出管理机制,还要在发展性支出与保障性支出的结构上划出清晰的分配标准,倒逼地方政府在保障性支出领域投入,减少非理性的“形象工程”的投资。
通过加大城市建设促进社会投资与消费本无可厚非,但以“看得见摸得着”的政绩引导城市发展并不合理。分税制改革有效地刺激了地方财政的积极性,为国家财政的统筹规划提供保障。但过于逐利容易迷失初心,导致某些地方政府及主政领导越轨的行为。因此,必须完善自下而上的信息反馈机制,让考核单位直接获取被考核组织或个人的有效政绩,避免由于信息不对称致使组织与个人趋于功利化,利用公权来控制信息客观性,干预上级部门的评价标准。只有建立科学的考核机制与信息反馈机制,才能规避“越位”发展,才能有效遏制城市化发展中的非理性行为。