人治与法治的边界
一些地方之所以会在城市改造中出现无序化发展,是因为城市发展的决策机制“人治”取代了“法治”。地方政府的公共事务缺乏透明、公开和民主的决策机制,对决策后果更缺乏有效的评估及追究制度,所以给城市改造的随意性与主观性提供了免责的空子。针对城市改造乱象,国家应该积极完善、推广有关行政程序的法律法规,从源头上管控地方政府决策过程,同时划定地方政府利益边界和约束机制,让城市更新决策从“人治”向“法治”转变。
划定地方政府的利益边界,实际上是把权力关在笼子里。将政府行为控制在合法、合理的界限内,避免决策失误带来的损失与风险。在政府组织与领导的关系之间要建立一个权责对等的追踪机制,通过大数据实现专业、权威的考评认定。比如政府要建设一个市民公园,以此来改善居民的生活环境。为了避免地方政府通过资源配套来操纵居住土地的拍卖溢价,就要对这个市民公园的可行性进行分析与追踪。比如公园规模与周边人口的比例关系,财政能力与社会保障的匹配关系等都决定了公园建设的可行性。在项目建设后还要进行社会效益分析,对滥用职权导致的经济损失与公共利益的寻租违法进行问责。
为什么会说公共建设也会出现“暗度陈仓”的利益输送呢?因为公共建设属于有限资源,有限资源服务于大众需求自然是最合理的,但是有些权力组织或决策领导会通过公共资源向利益集团倾斜获取回报。比如政府投资一个公园很有可能只为某个房地产项目配套,比如设置一个地铁站很有可能只为一个商业项目服务。这些公共品的投入都是一种利益的输送,而那些真正需要公共资源配套的区域或人群因为资源转移而得不到有效的服务。由此可见,划定地方政府的利益边界就是维护社会公平的底线。
当然,要将地方政府利益约束到合理的范围内还需要中央宏观调控。在保证地方政府合理的利益基础上,对公共资源的合理配置必须有效监管与调控。比如轨道交通的地铁与高铁项目。一些地方政府在地铁建设投资上,为了缓解债务压力,除了高价出让地铁出口附近的土地,还对地铁站“开口”进行有偿“拍卖”。比如,一个商业项目需要通过地铁口来提升商业价值,可以用上千万的“建设赞助费”来获得地铁资源的优势。在许多城市,不难发现公共资源配置不对称的现象。比如人烟稀少的高档住宅区配置了地铁站,而人潮涌动的城中村却没有地铁站。同样,作为高铁规划也存在一些资源配置不合理的现象,发达地区因为地方财政实力强,高铁站密集程度非常高,而经济欠发达的地区尽管人口密集度很高,但由于缺钱,高铁资源依然难以倾斜。因此,只有发挥中央政府的宏观调控职能,才能对社会资源的合理配置起到关键作用,才能实现城市改造公共利益最大化的意义。
当前,无论是学界还是一些地方政府对城市改造的界定并不清晰。他们都习惯站在自身专业或立场阐述各自的意见而缺乏系统性的分析。社会学家认为城中村、棚户区、老城区的改造本质意义是一致的,都是为了进一步改善群众居住环境,提高群众生活水平,增强群众文明意识,保障群众共享城市改革发展和文明进步成果,从而建设文明和谐社区;经济学家则认为城市改造是为了进一步深化经济体制改革,集约、节约利用土地,盘活土地利用效益,拓宽经济发展空间,提高居民经济收入;公共管理专家认为通过城市改造增强城市生机与辐射力和带动力,不断提高城市知名度和竞争力,同时进一步解决城乡二元结构问题,促进城市的全面和谐发展,是进一步深化社会公共管理体制改革,完善社会公共管理职能,优化社会公共管理方式的重要手段。然而,无论是哪一种观点都不能独立割裂社会的效用价值,不能脱离城市区域要素与文化基础,不能脱离老百姓的根本利益与城市的功能需求。过去一些地方政府不顾当地实际情况,急功近利而没有给城市发展预留完善的空间,导致很多城市同一区域经历了城中村拆迁、棚户区拆迁、旧城改造拆迁,30多年时间经历多次改造或拆迁,导致社会资源浪费的同时,也让老百姓怨声载道。
中国需要向发达国家学习,建立城市发展决策机制,建立一套符合中国城市发展的决策体系,通过规范的法律程序杜绝“一言堂”现象,让决策既能发挥效率,也能做到民主化、科学化、法治化。同时需要加强有效监督,做到有法可依,违法必究,决策失误终生追责。在专业化决策过程中需要充分发挥智库的作用,形成重大项目决策的调查研究、论证评估、公共参与、决策公示等一套决策咨询制度。正如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议审议《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中所强调:我们进行治国理政,必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库,重视专业化智库建设。这既为中国智库的发展提出了挑战,也为各类智库发挥作用提供了广阔的空间。
[1] Zane Miller: The Urbanization of Modern America: A Brief History Orlando , FL:Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1975,pp.37-38.