城市发展的演进与目标
中国城市发展就是一部特殊的社会“进化”史。有“摸着石头过河”的客观原因,也有破旧立新改革的主观动力。纵观中国40多年的城市化发展,可以发现其演化过程及结果已大大超出了城市化发展的预期,形成了社会、经济、文化、制度等多因素作用下的蝴蝶效应。
从认知层面来说,中国城市化发展路径在基于西方经验的“大城市派”与基于中国经验的“小城镇派”之争中由模糊变为清晰。随着高铁技术的发展,逐步明确为以城市群为主体,大中小城镇协同发展的网络化形态。总体来说可分为两个阶段:第一个阶段是20世纪80年代初到90年代末,这一阶段城市化的概念被“城镇化”所代替,格局相对较小,普遍认为城市化只是工业发展、人口转移的一个过程,因此发展小城镇成为主要思路,城市化也只是改革开放进程中工业与经济发展的“参照物”而已。改革开放之前,农村劳动力按人均工作天数获取“工分”,参与劳动的人口越多,获得“工分”就越多。推行家庭联产承包制后,农村劳动效率得到提高,产生了剩余劳动力,为农村劳动力向工业化、商品化的转移提供了条件,由此形成了城市扩张的驱动力。在这一阶段,城市化的价值主要体现在劳动力的转移与需求的增长。直到20世纪90年代末,由于工业化推动的城镇化发展出现了无序蔓延的乱象,乡镇企业、个体加工组织等趁机碎片化、零散化地分割城乡土地,造成环境污染、交通拥堵、秩序混乱等一系列问题,倒逼国家与地方政府正视城市化发展带来的一些弊端,并采取措施加以治理,1994年建设部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》,成为引导城市化发展的开端。
第二个阶段是在2000年之后,随着城市化发展的提速,城市化发展带来的价值已超越了解决城乡问题的本身,城市化发展给国家及地方带来了机会与经济增长。因此,推进城市化与现代大都市建设的构想便应运而生。2013年,李克强总理指出“城镇化是中国经济增长的巨大引擎”,并在十八大报告中提出,加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式,“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”,城镇化被提到与工业化同等重要的位置。在城市化全面发展过程中,农村劳动力与生产要素向城市转移及转化,在这个过程中出现了郊区城市化、逆城市化、再城市化等现象,其中由郊区城市化带来的城中村现象一直困扰着城市的发展与治理。
对于城中村的发展,不同专业背景的学者有不同的看法。有学者认为始于1975年,也有的认为始于1985年。根据统计分析,1980年到1990年应该为城中村发展起始阶段;1990到1999年处于上升阶段;2000年到2010年处于加速阶段;2010至今为当前阶段(详细划分见图1-1)。在城中村发展过程中,不同阶段所采取的措施与当时的经济、文化、制度背景有关,这导致了诸多复杂的问题,给后期城市治理带来了难度与挑战。
从改革开放后到2000年初的20多年时间,中国村庄的数量骤减。1985年中国行政村共有94.06万个,到2005年减少了30.05万个,平均每年减少1.5万个。随之而来的是建制镇数量不断增加,从1985年到2005年增加了11566个,平均每年增加578个 。从村庄向城镇的“进化”虽然为农村向城市的转化提供了纽带与过渡,但是其带来的问题却成为后来城市治理的难题。这说明,城市改造不能割裂不同阶层的社会效用价值,不能脱离区域禀赋与区域文化基础,更不能脱离人民群众的根本利益与城市服务于人的基本逻辑。那么,城市化发展究竟肩负着怎样的使命与目标呢?
图1-1 城中村演化进程
城市化是一个多维协同发展的过程。从世界各国的经验来看,发展城市化的目标有很多种,但最为核心的有三个。
一是产业结构从传统农业向非农业或新农业转变,释放农村闲置、低效劳动力向城市服务业或工业转移,实现产业结构平衡。但是,事实证明这不是一个简单的量变过程,无论是农业向非农业转移,还是非农业向农业转移,都必须建立在产业基础与要素禀赋的条件上,否则就会出现低效率且新的结构性失衡,对产业与经济的影响将会从正面转向负面。
二是从分散型空间向集中型空间转变,释放空间红利,创造经济价值并优化、完善社会管理秩序。虽然人口集聚在特定的时期对社会管理有一定的帮助,但是从社会学的角度来理解,空间的分散与集中并不是社会管理的核心,社会秩序须建立在制度与文化的基础上,只有完善制度、创造环境、保留积极向上的传统文化,以及唤醒大众对公共文明的觉悟才能实现社会从“管控型”向“善治型”转变。
三是从乡村文化向城市文明的转换,为制度、教育和法律提供效能。城市化发展对教育、法制的推广和普及起到了积极的作用。从城市化率与教育提升的曲线来看,城市化率越高,居民受教育的程度就越高,对法律的理解就更深刻,这更有助于社会的和谐发展。但是一直以来有一种误区,认为城市化发展必须割裂乡村文化。其实优秀的乡村文化对社会伦理及社会文明构建有着平衡与促进的作用。
中国的城市化从初级阶段进入中级阶段仅仅用了30多年,为中国经济增长释放了巨大能量,促使中国经济总量跃居世界第二,中产阶级数量跨入世界第一,这种速度与规模震惊了全世界,为中国成为世界强国奠定了基础。与此同时,中国城市化发展借鉴了欧洲发达国家邻避危机处理经验以及发挥了自身制度的优势,化解了诸多社会冲突与危机。当然,这过程也存在一些不可忽视的城市问题。