土地“商品化”与城市增长
进入21世纪后,中国各大城市掀起了“退二进三”的热潮。所谓的“退二进三”就是鼓励那些效益较差或濒临倒闭的第二产业退出制造业生产,利用市区的工业土地发展商业、服务业等第三产业。该政策的原本目的是盘活土地资产的效用价值,解决城市环境污染、土地利用坪效低等问题,但在执行过程中,被一些地方政府演变成土地增值的权力寻租工具。那些以低廉代价获得土地的企业借机退出生产经营,利用政策把工业土地变更为商业用地或居住用地,获取土地增值的巨大利益。
说起“退二进三”,不得不反思20世纪90年代开始的“土地批发”现象。当时部分地方政府背负发展规模化工业的任务,凡是规模越大的企业占用土地面积就越多。由于当时的土地成本低廉,企业受益者容易动摇土地利用的初衷转向投机行为,这种放纵式的土地政策,导致地方政府在后来为此支付巨额的财政成本,同时也扭曲了房地产市场的合理机制。
20世纪90年代初,改革开放的热潮从沿海地区迅速向内地蔓延,一些地方政府为了跑赢工业化“竞赛”,对引进的企业实行廉价土地政策,甚至是零地价政策。项目越大,给的土地就越多。在这种“泛滥式”工业发展中,农民成了最大的受害者,因为低廉的供地成本转移到了农民身上。在当时,集体土地常常被无偿或低价征收,而农民的权属土地也常常以偏离市场的价格被强制性征用或收储。
在“泛滥式”的工业化推动下,一些城市周边的土地被工业厂房割裂包围。与此同时,还有新建的安置农民房、粗放式市场,以及货运中心等配套建设。这种看似以经济发展为目的的城市化实际上暴露了对城市化发展与经济增长的无知。毋庸置疑,经济增长是城市化发展的重要驱动力。但是,城市化发展带动的经济增长是多维度的,土地只是经济增长的一个载体,而不是简单的商品,因为土地本身并不会自动创造价值。正常情况下,农村劳动力向城市工业部门转移时将改变原有的生产、生活方式,从而形成工业品需求与新的消费市场。所以,城市人口的集聚才是经济增长的动力,而不是土地本身。
经济增长是工业化与人口集聚创造的消费市场及科技创新所带来的红利。因此企业的质量决定了人口的集聚能力与区域发展的机遇,那些只为获取廉价土地而“挂羊头卖狗肉”的企业不但不具备创新价值,而且也不具备人口集聚能力,所以难以形成人口规模化带来的商业市场与创新带来的可持续发展。只有提升产业发展能力,优化产业结构,才能吸引人口流入,为城市经济增长创造条件。如果一座城市一边收割土地经济、扩大城市规模,一边产业凋敝、人口外流,那么这座城市将失去创新活力与增长动力,最终走向衰落。
现代农业是经济增长的重要组成部分,而不是城市化发展的消极因素。“消灭”农地,发展工业与商业一度被认为是城市化发展进度的体现,因此出现“土地批发”现象便不足为奇。实际上出现这种误区的根本原因是对城市与经济增长逻辑的不了解(如图1-2所示)。
图1-2 城市化发展和农业发展对经济增长的关系
经济增长背后是一个全要素协作的有机体系,城市化的初衷并非消灭农村,更不是打击农业,恰恰相反,城市化发展可以将农村剩余劳动力向城市生产部门转移。在正常的逻辑下,农业劳动力转移所释放出来的土地有利于土地流转,从而能推动现代农业的技术化与产业化发展,提高农业生产力。但遗憾的是,有些地方劳动力转移后所释放出来的大量土地被商品化包装后进入二级市场销售。
从需求市场来看,城市化发展形成的人口集聚与消费能力对农产品的需求加大,形成新的需求市场,促进经济增长。所以,城市化发展不能过度依赖土地经济,土地商品化扭曲了城市化发展的理念,导致城乡资源配置失衡。
另外城市化发展必须考虑城乡双向流动机制,否则资源配置将从低收益回报区域向高收益回报区域单向流动。失去平衡的城市化,将导致城市以高成本来支撑未来的运营与发展。