制度改革激发“土地经济”活力
20世纪80年代至90年代初是土地经济的萌芽期,当时的土地经济是以产业发展创造溢出价值。到了1994年之后,土地经济才正式以商品化的形式登场,实现商业、经济与财政的空前繁荣。对于1994年土地经济“崛起”的现象,学界各有看法,其中一种声音认为1994年分税制改革削弱了地方财政的权益,从而倒逼地方政府以土地为载体,通过发展房地产“产业链”的形式获得地方财政收益。
分税制是发达国家普遍采用的一种财税管理政策,发达国家通过行政手段把税收分为中央税与地方税两类进行有效管理,建立中央政府与地方政府之间的事权与财权的平衡关系。这种分配模式的最大优点是有效调动地方政府创造税收的积极性,避免地方政府坐享其成的懒政行为。
实际上,中国唐代实行的“三分制”就是分税制的萌芽。在清朝末年也推行了分税制改革,但因当时国力衰退,内忧外患,分税制改革并没有改变国家日趋颓败的命运。中华人民共和国成立以后,由于计划经济体制的特殊性,中国的财政制度在1994年前是以“财政承包制”的形式出现。改革开放前,中国经济发展一波三折,经济总量始终处于较低的水平,所以“财政承包制”的弊端并没有充分暴露。但是从1980年开始,在改革开放的大环境下国内生产总值高速增长,从1980年到1990年,国内平均生产总值增长率为9.5%。按理来说,国内生产总值的增长与国家财政收入的增长是正相关系,然而,吊诡的是高速增长的经济并没有给国家财政收入带来相应增长,相反却让国家财政陷入困难。
自1979年到1993年,中国财政收入占GDP的比重逐年下降,1979年中国财政收入占GDP的比重为28.4%,到了1993年财政收入占GDP的比重却下降到了12.6%。在1990年前后,中央财政一度告急,曾几次向地方“借钱”维持运行。地方政府为了满足自身的发展需要,面对“借钱”往往以“哭穷”的姿态应对。实际上,地方财政是增长的。那么钱去了哪里呢?数据显示,1979年中央财政收入占全国财政收入的比重是46.8%,到了1993年却下降到了31.6%,国家的财政收入下沉到了地方政府。由此可见,中央财政收支必须依赖于地方财政收入才能解决平衡。1993年7月23日,在全国财政、税务工作会议现场,时任国务院副总理的朱镕基对所有参会人员警告:“在现行体制下,中央财政十分困难,现在不改革,中央财政的日子过不下去了,到不了2000年就会垮台!”一个是借了“不还”,一个是不想借,最后改革成了唯一的出路。
1994年,以中央收入集权为特征的“分税制”财政管理体制开始实施。分税制财政加强了税收征管,确保了财政收入与宏观调控的能力。由于受收入上移和支出增大的双重压力,地方政府不得不全力创造新的“财源”。一方面通过大规模的招商引资来争夺企业投资创造财政;另一方面通过出让土地带来的各项收益开辟预算外的收入以满足财政需求。
事实上,分税制改革只是土地经济的诱因。由于供需市场不平衡,当时的土地价值并没有得到充分的体现,因此给地方政府带来的直接收益并不高。而真正让土地价值变现的是“住房商品化改革”政策的推行,这不仅给土地市场注入了活力,还带动了整个房地产产业链的发展,为地方政府实现了大幅度的财税增收(如图1-3所示)。
与分税制改革同一年,中国历史上第一次开启了商品房的时代。1994年,国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革,将公房实物分配改为货币工资分配,允许面对中低收入的保障性住房和面对高收入家庭的商品房,建立住房公积金制度。 住房商品化改革提出三大准则。
图1-3 城市化进程的“政策红利”
其一,房地产建设的收益分配权留给地方政府。1996年国务院办公厅转发了住房制度改革领导小组《关于加强国有住房出售收入管理的意见》,明确了售房收入全部留归售房单位用于住房建设和住房改革。
其二,运用市场机制鼓励居民购房。中央将住房建设投资规划从国家指令性计划中剥离出来,确立以地方政府为主体的指导性计划管理体制,并积极推动住房公积金制度的发展。
其三,确立了住房金融贷款的政策支持。对住房开发企业与购房者双向提供金融贷款支持,鼓励金融杠杆支持房地产发展。住房商品化为改革开放做出了巨大贡献,但是在利益分配上也造成一系列问题。
住房商品化改革的推行在当时背景下是符合社会、经济、民生的逻辑。因为在住房商品化改革之前,享受到国家福利分房就意味着获得了一笔巨大的收入,造成了城乡居民收入分配的巨大差距。而在国家实行住房分配、补贴货币化后,单位补贴款与城中村拆迁补偿款流入市场,促使房价上涨,不断刷新纪录。住房商品化改革的三大准则也许在当时并不引人注意,但正是这三项政策为后二十年的房地产业繁荣奠定了基础。
如果说分税制改革是给地方政府“断奶”的话,那么住房商品化改革就是给地方政府提供了新的“奶源”,在两项政策的共同作用下,土地的价值被无限放大,以至于超越了生产要素本身价值。根据财政部发布的数据,2018年全国的土地出让金收入已经高达6.5万亿元人民币,占同期地方一般公共预算的66.48%。如何摆脱对土地经济的过度依赖成为改革的新话题。2019年国家对房地产业进行了史上最为严厉的调控,但是效果并不明显,因为截至2019年,全国土地出让金收入还在大幅度增长。也许,只有若干年后新经济崛起所带来的红利才能彻底熄灭土地经济的热焰。