城市更新与逐利陷阱
中国城市化发展的速度世界领先。
中国能在40年时间内完成西方国家历经百年的城市化进程,与其体制和发展模式密切相关。中国城市化进程的前20年,基本以发展城市外延区域为主要目标。当外部区域面对越来越大的环境、经济、文化压力的时候,又掉过头来改造内部区域。这种先划地盘再耕作的模式虽然对城市的生态系统带来较大的破坏,但对经济的增长起到驱动性作用,也为实现城市改造推倒重来提供了经济支撑。
在2000年到2010年期间,中国城中村的数量惊人,比如昆明市有390多个,北京市有接近200个,广州市有140余个,南昌市有180多个,几乎每座省会城市都有上百个被割裂的城中村。城中村形成的原因有很多,但最直接的原因是缺乏统筹规划,对城市的未来缺少责任感。一些前任地方主政领导对区域发展采取“收割性”的模式,没有给未来城市建设及城市功能配置预留改革的空间,留下的除了债务还有巨额的二次改造支出。
在城市改造过程中,由于地方财政无法支付庞大的拆迁安置成本,一些地方政府通常采取空间转移的策略。所谓的空间转移就是把原地农民的土地与房屋征用后,通过土地补偿的方式对原地农民进行转移安置。政府在新区域划出一片宅基地,根据补偿的不同面积分割给农民。在政府统一规划的标准,由农民自己建设住房。这就是典型的第二代城中村,称为“二次村庄化”现象。
很多城市都出现了这种现象,城中村从建设到再次拆迁只有短短的十余年时间,一些地方政府除了消耗大量的财力、物力,还要面对公信力的考验与道德的质疑。从全国范围来看,“二次村庄化”的规模较大,直到今天还面临诸多治理难题。更让人担忧的是“二次村庄化”现象从一二线城市向三四线城市蔓延。三四线城市的地方政府由于财力限制,在棚户区改造或城郊拆迁中“以土地置换土地”的改造模式较为普遍。换句话说,把城市中土地价值较高的城中村进行搬迁,在一个土地经济价值相对较低的区域给农民建房。数年后,由于城市的扩张,这个价值较低的区域又变成了价值较高的区域,于是政府再次对村民进行搬迁。劳民伤财的同时,激化了社会矛盾,破坏了社会固有的生态体系。
据统计,仅从2006年到2018年,中国就有90余万个自然村在城市化进程中消失,这意味着平均每天有200多个村庄在版图上被抹去。显然这并非高质量的城市化发展,许多城中村的消亡只是在形式上做了转换而已。比如农民的身份变为居民的身份,原居住空间转换为另一个居住空间。
推进城市化发展自然是为了改善民生,以及建设多元融合的新型生活社区。如果在这样的逻辑下,那些村庄的“消失”是无可厚非的。但是,从一些城市改造的案例来看,这更像是一场城市红利的“分配盛宴”。
2000年之后,城市改造进入加速期。在快速的城镇化发展过程中,大量的外来人口向城市聚集,城中村周边工业、商业、租赁等产业逐步形成,成为城中村原住民主要获利途径。物业的扩建等同于收益的增长,由此城市违章搭建、扩建出现了爆发式增长。一些地方政府作为收益方出于城市形象与商业利益的需要,采取了“以空间换空间”“以补偿换容积率”的城市改造办法。比如在城中村改造之前是五层以下的低密度的住房,改造后可以通过提高容积率、增加建筑面积赚取巨大的差额利润。
在城市化高速发展的过程中,房地产业在国民经济中的地位不断上升。这给地方政府土地财政找到了合理的解释。2003年8月,国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,明确房地产行业是国民经济的支柱产业,并提出商品房取代经济适用房成为建设的主体。这进一步激发了地方政府推进城市建筑更新的积极性,进一步释放了土地与空间的价值。
在轰轰烈烈的城市更新运动中,有些地方出现了“四套班子”的领导,他们全年忙于拆迁分工任务,对于日常的政务却敷衍了事,把政府做成了“企业”。这种过于投机的行为无疑忽视了城市化的实际意义,模糊了城市改造的深层价值标准,最终演变成了一场“跳跃式”发展的运动,随之出现了大量的城市“孤岛”与社会治理难题。
城市改造是一个具有丰富内涵的命题,不仅是城市功能与建筑风貌的更新替换,更是文化的延续与人性的改造,同时通过改造来实现技术与文明的进化,从而实现全方位的增长。因此,城市改造要考虑经济与文化互融互促。从人类活动与社会发展来理解,城市化发展必须遵循生产力与生产关系的耦合作用。只有尊重城市发展的生态系统,才能实现城市改造的最终价值。