第一节

改革起于青 之末

一、增减挂钩试点的酝酿

1998 年 10 月，中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”同时，明确强调，小城镇发展要合理布局，注意节约用地和保护环境 ¹⁸ 。为了进一步纠正和解决小城镇发展中的问题与矛盾，2000 年 6 月，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出小城镇的规划，要注重经济社会和环境的全面发展，合理确定人口规模与用地规模，“要妥善解决小城镇建设用地”，要求“发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地”，而对于进镇落户农民的宅基地，也提出要适时置换出来，防止闲置浪费。 ¹⁹ 这为增减挂钩保护耕地、改造旧镇区、土地整理、开发利用荒地与废旧地、农民置换宅基地等政策提供了依据。

小城镇的发展，推动了农村经济社会发展，加快了我国城镇化进程。但在此过程中，也出现了小城镇布局分散、土地利用粗放、土地使用违规、损害农民合法权益等现象。为了切实保护耕地和保障农民合法权益，妥善解决城镇建设用地相关问题，2000 年 11 月，原国土资源部出台了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（以下简称《通知》），明确要求严格执行土地利用总规划，促进小城镇建设集约用地，深化土地使用制度改革，发挥市场机制配置小城镇建设用地，强调“小城镇建设用地用地指标主要通过农村居民点向中心村和城镇集中、乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决，做到在小城镇建设中镇域或县域范围内建设用地总量不增加。县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。要鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地指标可用作小城镇发展的建设用地指标”。 ²⁰ 这一文件深化了对小城镇建设用地土地管理的认识，明确提出小城镇建设用地必须立足于挖掘存量建设用地潜力，做到在小城镇建设中镇域或县域范围内建设用地总量不增加，按规划管地用地。

由于加强了土地管理和对农民合法权益的保护，小城镇发展带来的建设用地问题得到了较好的解决，但土地供需矛盾依然突出，必须正确处理耕地保护与经济社会发展的关系。为此，在 2000 年 12 月，原国土资源部出台了《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出“农民居住向中心村和小城镇集中，工业向工业园区集中”，是正确处理耕地保护和经济发展关系、解决建设用地供需矛盾的有效途径，要求坚持土地管理严而又严的原则，实行建设与用地指标置换政策，推进农村建设用地的相对集中，推行农用地整理指标折抵政策，鼓励开展农用地土地整理，实行建设用地指标周转，坚持实行“建设占用补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度”。 ²¹ 在这一文件中，已经看到了增减挂钩的端倪。

随着我国城镇化的快速发展，土地的需求日趋扩大，随之而来的土地使用乱象也层出不穷，严重影响了耕地保护和土地市场秩序，给土地管理带来了明显挑战。为此，党中央和国务院部署开展了土地市场整顿。但城镇化建设过程中圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题并未得到根本解决，经济社会发展与保护土地资源的关系依然紧张。为进一步盘活土地存量，强化节约利用土地，切实保护耕地，促进保护土地资源与发展社会经济关系相协调，在 2004 年 10 月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》。文件围绕土地管理这一中心，坚持科学发展理念，在法律法规执行、征地补偿与安置、土地节约利用与收益分配、土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划管理等方面做出了明确规定。在村镇建设用地使用方面，文件要求在乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划中明确小城镇和农村居民点的数量、规模和布局。同时，还提出了“三禁止”，即禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，禁止城镇居民在农村购置宅基地。这有利于维护农村土地稳定，控制农用土地转为建设用地的总量与速度，有利于优化村镇建设用地布局，兼顾了保护耕地与村镇建设发展。文件首次提出了“农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”， ²² 并明确城镇建设用地使用权必须依法流转，严禁非法操作。这为增减挂钩政策试点提供了政策依据。

二、增减挂钩的出台

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的实施，深化了土地制度改革，促进了农村和农业经济发展，保护了土地资源。为了贯彻落实这一文件关于“增减挂钩”的要求，推进农村建设用地整理，促进节约集约用地和城乡统筹发展，2005 年 10 月，原国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。文件明确了增减挂钩试点工作的内涵、基本要求、工作原则、工作主要任务与内容等，对增减挂钩的周转指标和项目区的管理提出了要求；明确了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的目的在于实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理。 ²³ 这一文件还明确了城镇建设用地增加的基调，即城镇建设用地增加并非是建设用地总量的增加，也不能使得耕地面积减少、土地质量降低，而是要维护土地利用规划权威，严格保护耕地，通过建新拆旧和土地复垦，满足城镇发展需要、农业发展需要。这一文件的出台，把增减挂钩试点政策明晰化，标志着增减挂钩试点政策正式出台。

根据文件，城乡建设用地增减挂钩政策，是指依据土地利用总体规划，将农村闲置、低效、布局散乱的建设用地整理复垦为耕地或其他农用地（拆旧），产生指标用于农民安置和城乡建设（建新），在保证拆旧和建新各类土地面积平衡的基础上优化城乡建设用地布局，实现建设用地总量不增加，耕地数量不减少、质量不降低，改善农村生产生活条件和生态环境，促进城乡一体化发展。

增减挂钩包括了拆旧区、建新区两个项目区。项目区的选择应符合土地利用总体规划，原则上拆旧区要位于限制建设区，建新区位于允许建设区。增减挂钩产生的指标是两个项目区紧密联系的核心和关键。（如图 2-1）

从我国现行的土地用途管制看，增减挂钩指标兼具“建设用地规划指标、新增建设用地年度计划指标、耕地占补平衡指标”三项功能。其一，可以有效解决城镇建设用地规模指标问题。土地利用总体规划要求规划实施期间城乡建设用地总规模指标不能超限，因此在确保增减平衡的前提下，可以通过农村建设用地的减少来增加城镇建设用地规模，一定程度上拓展了城镇规模空间。其二，可以有效补充年度新增建设用地计划指标。拆旧还建实施方案报批后，可以使用一定比例的周转指标用于建新区的建设，验收后可以全额使用挂钩周转指标。其三，可以有效解决耕地占补指标不足问题。根据国家规定，各项建设占用耕地，需要通过土地开发复垦整理增加耕地，实现占用耕地与补充耕地的平衡。目前我国正处于城镇化快速推进阶段，各项建设占用的耕地数量不断增加，单一的、原始的土地开发和复垦整理增加的耕地远远不能补充建设占用的耕地量。增减挂钩政策的内涵之一就是项目区内部实现耕地占补平衡，因此建新区用地的报批不需要再专门编制耕地占补平衡方案，有效地解决了耕地占补指标不足的问题。

三、增减挂钩的试点

为了推动增减挂钩试点政策实施，促进土地资源合理配置和优化土地利用结构，2006 年 4 月，国家发改委与原国土资源部联合出台了《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》，在发展改革试点小城镇开展增减挂钩试点工作。文件要求发展改革试点小城镇要认真编制小城镇经济社会发展规划，结合土地利用总体规划的修编，制定增减挂钩试点的项目区实施规划，发挥规划的总体控制作用，引导城乡用地布局、结构调整，同时重申了发展改革试点小城镇开展增减挂钩试点要遵循严格保护耕地的原则，特别是基本农田保护、促进建设用地节约集约利用。 ²⁴ 这一政策的出台，标志着增减挂钩政策试点工作正式实施。

为了加快推进增减挂钩试点，2006 年 4 月，原国土资源部出台了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，同意在天津、江苏、山东、湖北、四川等五省（市）先行开展增减挂钩试点。其中，天津第一批挂钩试点项目区 9 个，使用周转指标 828 公顷；江苏第一批挂钩试点项目区 75 个，使用周转指标 1008 公顷；山东第一批挂钩试点项目区 66 个，使用周转指标 1728 公顷；湖北第一批挂钩试点项目区 16 个，使用周转指标 563 公顷；四川第一批挂钩试点项目区 17 个，使用周转指标 797公顷。文件要求各试点省（市）加强对挂钩周转指标的管理与监督，明确规定挂钩周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制，不得挪作他用，挂钩周转指标由项目区内拆旧的建设用地复垦的耕地归还，其他地类复垦的耕地不能用于核定归还指标。 ²⁵ 这一文件的出台，意味着增减挂钩政策试点由部分发展改革试点小城镇扩大到五省（市），试点地区进一步增加。这有利于增减挂钩试点经验的积累，也有利于增减挂钩政策在实践中不断完善。

四、增减挂钩试点的规范与整顿

随着增减挂钩试点的开展，一些问题也暴露出来，主要有思想认识不统一、整体审批不完善、跟踪监管不到位、试点范围和规模扩大、擅自增加周转指标规模、侵犯农民和集体利益等。为了进一步规范增减挂钩试点工作，2007 年 7 月，原国土资源部出台了《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》。文件肯定了增减挂钩试点取得的成效，针对思想认识层面存在的问题，强调要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。针对擅自扩大试点范围与规模的问题，强调突出规划的整体控制，科学编制专项规划，未经审批不得擅自开展试点，确保在规划内开展试点。针对整体审批存在的问题，要求试点涉及农用地和建设用地调整、互换、使用的，统一纳入项目区进行整体审批。针对挂钩周转指标监管问题，强调要全程跟踪管理，按时足额归还指标，并提出要建立试点工作年度考核和验收制度、年度报告制度。针对侵犯农民和集体利益的问题，强调建立公众参与和监督制度，反对大拆大建、强行拆迁和借机大搞政绩工程和形象工程。这一文件的出台，为增减挂钩试点的规范管理、平稳开展和取得成效提供了重要保障。

在前期有限范围内开展增减挂钩试点的过程中，相关的政策效应已经显现。2008 年 6 月，原国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。文件明确了增减挂钩的内涵、原则、要求和试点应当具备的条件等。随着增减挂钩试点政策的出台，各试点省（市）也结合实际制定了相应的政策制度，开展具有地方特色的试点实践，推动增减挂钩试点政策的实施。截至 2010 年，全国已有27 个省（市、自治区）列入增减挂钩试点。

五、增减挂钩政策的成熟运行

为妥善解决增减挂钩试点涉及的收入、支出、税费、债务等财税问题，2014 年，财政部出台《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》 ²⁶ ，对增减挂钩涉及的财税问题提出了指导意见。针对涉及的收入问题，实行“收支两条线”管理，明确要求相关的土地出让收入、土地节余指标交易流转收入全额缴入国库，防止相关收入被随意截留、挤占和挪作他用。针对农民补偿问题，强调加大财政支持力度，明确了拆迁补偿所需费用、新建农村居民安置住房所需费用、相关公共基础设施建设费用、整理复垦为耕地的拆旧地块所需费用、相关社区涉及的教育费用等的来源，规范了增减挂钩支出管理，确保妥善解决农民拆迁补偿安置问题。针对涉及的预决算问题，要求实施增减挂钩项目的单位按照财政部门的规定编报支出预决算，并按规定程序报批，确保相关资金核拨规范。针对涉及增减挂钩负担过重问题，要求按照不同情况实施税费优惠政策，切实减轻增减挂钩项目负担，推动增减挂钩工作。针对相关债务问题，强调量力而行，严控债务规模，规范债务管理。同时，为了确保增减挂钩项目涉及的相关财税政策能有效实施，要求把增减挂钩项目纳入审计范围。

2015 年 10 月，原国土资源部出台《关于下达 2015 年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》，要求各地落实好增减挂钩支持扶贫开发的相关政策。 ²⁷ 文件重申要充分尊重农民的主体地位和意愿，确保农民愿意、农民参与、农民受益、农民满意。同时，把增减挂钩视为支持脱贫攻坚、生态移民的重要抓手，要求增减挂钩指标向贫困地区倾斜，以增减挂钩促进精准扶贫、精准脱贫。这一政策的出台，为加强增减挂钩收益管理、加强增减挂钩节余指标管理和增减挂钩助力脱贫攻坚提供了指导。

增减挂钩推动了新型城镇化建设，盘活了土地资源，深化了土地改革。为进一步推动新型城镇化，扩大内需，增强经济发展动力，适应新型城镇化用地需求，在总结完善并推广有关经验模式的基础上，2016 年 4 月，原国土资源部出台了《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》，明确提出“全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策” ²⁸ ，强调充分尊重农民意愿，完善收益形式与返还机制，将增减挂钩收益全额返还农村，推动美丽宜居乡村建设。2016 年 12 月，国务院出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，文件进一步明确“全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策”，要求规范推进城乡建设用地增减挂钩，高标准、高质量推进村庄整治，在规范管理、规范操作、规范运行的基础上，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围，运用现代信息技术手段加强土地利用变更情况监测监管。 ²⁹ 这两个文件的出台为各地加快推进增减挂钩奠定了基础。

增减挂钩推动了新型城镇化，同时也是脱贫攻坚工作的助推器。2018 年 3月，国务院《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》出台，对深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂相关问题进行了规范，提出了节余指标跨省域调剂应遵循的原则，规定了跨省域调剂节余指标的价格标准，明确要求深度贫困地区根据国家核定的调剂节余指标，“按照增减挂钩政策规定，以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦，切实做好搬迁群众安置”。 ³⁰ 至此，国家正式实施跨省域的增减挂钩指标交易，建立了增减挂钩节余指标跨省域调剂的价格标准机制，标志着增减挂钩政策进入了成熟运行阶段。