第二节

增减挂钩政策背景

2004 年 10 月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 （国发〔2004〕28 号）出台，明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。这是国家政策首次提出“增减挂钩”概念，标志着“增减挂钩”正式进入国家决策视野。2005 年 10 月，原国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，明确提出开展增减挂钩政策试点。2006 年 4 月，原国土资源部在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等 8 个省（市）开展第一批试点。增减挂钩政策是我国严格实行土地管理制度的题中之义，是由我国土地基本国情决定的，也是确保经济社会可持续发展、加快城镇化发展的必然要求。

一、土地矛盾日益突出，迫切需要守住耕地红线

耕地是极为重要的土地资源，是农业生产发展的根基所在。有效保障耕地安全，是农业安全、粮食安全的前提。截至 2017 年，我国耕地有 134.9 万平方公里，与 2013 年的耕地面积相比减少了 10 万公顷 ³¹ ，减幅虽不明显，但保护耕地、确保耕地平稳已成共识。与其他国家相比，我国现有的耕地面积并不占优势，优质耕地和后备耕地总量也不多。据全国第二次土壤普查，我国的优质耕地只占 21%。 ³² 这对巩固农业基础地位、保障国家粮食安全提出了严峻挑战。根据《中华人民共和国 2019 年国民经济和社会发展统计公报》，截至 2019 年年末，我国内地总人口突破 14 亿人，人均耕地占有量进一步减少，可以认为，我国耕地资源承载压力日益突出。因此，在人地矛盾不断趋于紧张的环境下，严格土地管理，科学规划用地，守住耕地红线，保障耕地安全，显得尤为紧迫而必要。

二、城镇化快速发展，要求整合土地资源

城镇化是人类经济社会发展的必然结果，反映了人类生产生活方式由农业文明向工业文明转化的过程。改革开放以来，我国城镇化得到了快速发展，到2010 年，城镇化率上升到 49.95%。 ³³ 2019 年年末，我国常住人口城镇化率达到 60.60%，与 2018 年相比提高了 1.02 个百分点，东部、中部、西部和东北地区常住人口城镇化率分别比上年年末提高 0.72、1.20、1.16 和 0.47 个百分点；城镇化发展呈现出中西部快于东部和东北地区的态势，区域间城镇化水平差异进一步缩小。 ³⁴ 这意味着大量的农村人口进入城镇，大量农村地区转变为城镇地区，人们的生产、生活方式和社会经济发展的模式都发生了前所未有的变化。与此相应的，城镇用地需求旺盛，建设用地规模扩张过快，占用耕地越来越多，土地供需矛盾突出。预计 2035 年我国的城镇化水平将达到 75%，而未来的城镇化、工业化发展不可避免地还需要大量土地开发来实现，因此，必须适应城镇化的快速发展，整合土地资源，缓解土地供需矛盾。

三、农村居民点建设用地粗放，土地利用效益不高

农村居民点，又称为农村宅基地，是农村居民为建设住房以及与居住有关的建筑物、设施而占有、利用的属于本集体所有的土地，包括住房用地、晒场、庭院、围墙、道路等用地。随着经济社会的发展，农村居民点建设出现了新情况。一方面，随着城镇化的发展，大量农村人口进入城镇，农村人口减少；另一方面，农村居民点建设规模并未减小，相反，农村居民点建设用地出现了大幅度增加。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，2000—2011 年，农村人口减少了 1.33 亿人，农村居民点用地却增加了 3045 万亩。 ³⁵ 一项关于华北地区 28 个县（市、区）城镇化土地利用情况的调查显示，相关调研地区在 2007 年至 2012 年间，农村人口减少而农村居民点面积增加。2007—2012 年，调研地区的农村人口数量（户籍人口）由 792.82 万人减少为 789.28 万人，减少了 3.54 万人，但农村居民点面积由 22.49 万公顷增长为 25.0919 万公顷，增加了 2.6019 万公顷，农村人均居民点面积由 284 平方米上升至 318 平方米。 ³⁶ 而据《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》，我国的人均农村居民点用地面积为 300 平方米，“远超国家标准上限”。 ³⁷ 实际上，我国土地管理法明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”这与农村居民点建设缺乏科学规划、布局散乱、占地过大、房屋空废闲置紧密相关。由于缺乏科学的整体规划，农村居民建房选址具有随意性、盲目性，以致村内用地结构松散，大量小面积零散土地得不到有效利用，造成土地浪费。而在传统观念的影响下，随着新房的建成，大量的旧房并未拆除，处于新房的包围之中，使大量的宅基地被闲置。这实际上反映了农村居民点建设用地利用粗放，影响了土地使用效益的提高，因此，亟须优化农村居民点建设用地结构，走集约化利用之路，提高土地使用效益。

四、土地使用制度改革经验为增减挂钩试点提供借鉴

20 世纪 90 年代后期开始，一些地方相继采取城市建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法来盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足的问题。

上海自 1986 年起开始实行土地有偿使用，是我国最早实行土地使用制度改革的城市之一。为了适应工业化和城镇化的快速发展，缓解土地资源紧张趋势，满足建设用地需求，上海在 1993 年提出了“农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”的郊区发展战略。1994 年，出台《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，明确提出按照城市规划和土地利用规划，加强管理，保护、开发土地资源。在城市土地使用制度改革的过程中，通过“置换批租”、盘活工商企业国有房地产试点、鼓励市中心区域工业企业向近郊转移等，上海积累了工业用地置换经验。

1999 年浙江湖州市在“经验摸索—小规模试点—局部扩大试点”的基础上，开展土地整理，出台《湖州市区农村土地整理暂行办法》，明确土地整理的重点在于农田和村庄，要求严格控制村庄用地规模，人均建设用地不得突破国家规定的标准；并应优化土地利用结构，合理确定地块规模和农田水利设施布局，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境，增加有效耕地面积，明确提出了耕地增量、农业增效、农民增收的土地整理目标。截至 2002 年 6 月，湖州市土地整理面积达到 131.45 万亩，建设标准农田 109.3 万亩，通过土地整理新增约 23 万亩耕地，依法获得 15.97 万亩建设占用耕地折抵指标，有效解决了城镇化、工业化发展用地量大与土地保障难的矛盾，形成了土地整理折抵经验。 ³⁸

各地的城镇用地使用制度改革积累了许多经验，确保了耕地得到保护，增加了城镇建设用地，盘活了城镇存量土地，提高了土地使用效益，有效满足了城镇化发展。这些经验为国家出台增减挂钩政策提供了借鉴。