第三节

增减挂钩的重大意义

一、增减挂钩有利于统筹城乡发展，加快全面建成小康社会

2003 年 10 月，党的十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的重要内容。统筹城乡发展，要求坚持城市支持农村、工业反哺农业，充分发挥城市对农村的带动作用，坚持城乡互动，更加注重农业发展，解决好“三农”问题，促进城乡协调发展，实现农业、农村经济可持续发展，加快实现全面小康。

全面建成小康社会，是党的十八大确定的目标任务。党的十九大报告重申了这一宏伟目标，明确指出，解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平这两个目标已提前实现。在这个基础上，“到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会”。 ³⁹

增减挂钩围绕城乡土地使用，强调以城带乡、以工促农，改善农村生产生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展，统筹城乡发展。实施增减挂钩，有利于促进人口城乡流动，盘活农村土地资源，加快小城镇建设步伐，引导农民进城，能够拉动城乡投资消费需求，对消除城乡二元结构、推动城乡一体化具有积极效应。增减挂钩要求严格保护耕地，特别是基本农田，强调尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，坚决防止给农民带来不必要的经济负担，维护集体和农户土地合法权益，将增减挂钩收益全额返还农村。这有利于维护农村和谐稳定，进一步缩小农村与城镇的发展差距，增强农村发展动能。

2013 年 7 月，习近平总书记在湖北考察改革发展工作时强调，全面建成小康社会，难点在农村。我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园。2013 年 12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“小康不小康，关键看老乡”。一定要看到，农业还是“四化同步”的“短腿”，农村还是全面建成小康社会的短板。增减挂钩面向农民农村，服务农业，服务城镇建设发展，是统筹城乡发展的有效机制，是加快全面建成小康社会的重要推动力。

二、增减挂钩有利于促进耕地保护和节约集约用地

随着人类社会历史的发展，越来越多的土地得到开发利用，产生了巨大的经济效益和社会效益。同时，这也意味着，可利用开发的土地资源正在不断减少，但即使如此，土地资源的开发利用也一刻没有停止，土地资源的使用价格变得越来越昂贵，工农业生产所需的土地资源成本也越来越高昂，土地的集约化利用逐渐成为社会共识。

增减挂钩强调维护土地利用总体规划和各类土地面积的平衡，目的就在于保护耕地和节约集约利用建设用地，增减挂钩对促进耕地保护和节约集约用地有重要意义。一方面，农村建设用地整理复垦潜力释放，闲置的农村宅基地及其附属设施用地得到复垦，确保用于农业的土地资源不减少。另一方面，通过严格的城镇建设用地调整、互换、审批制度，严格控制城镇建设用地规模，减少城镇建设用地浪费，确保城镇建设用地发挥最大效益。

增减挂钩强调保护耕地和节约集约用地，坚持耕地红线。根据《2016 年中国国土资源公报》，截至 2015 年年末，全国共有农用地 64545.68 万公顷，其中耕地 13499.87 万公顷（20.25 亿亩），园地 1432.33 万公顷，林地 25299.20 万公顷，牧草地 21942.06 万公顷；截至 2016 年年末，全国耕地面积为 13495.66 万公顷（20.24 亿亩）。由此可见，我国耕地呈递减趋势。同时，数据显示，2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积 30.17万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积 24.23 万公顷。这反映出增加耕地面积与减少耕地面积还存在明显差距。在增减挂钩系列政策中，明确坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，要求增加耕地数量、提高耕地质量，整治农田，整治复垦腾出的农村建设用地，强调由拆旧地块整理复垦的耕地应比建新占用的耕地数量有增加、质量有提高；强调归还的增减挂钩周转指标中，农用地不得少于建新占用的新增建设用地，耕地不得少于建新占用的耕地。增减挂钩强调加强农村基础设施和公共服务设施建设，实施田、水、路、林、村综合整治，统筹安排农民新居建设、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，反对“重建新、轻拆旧”“重城镇、轻农村”等单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，严禁以各种名义擅自开展土地置换等行为。这一系列政策，对保护耕地具有重要意义。因此，只有坚持实施增减挂钩，才能进一步减缓耕地减少的速度，促进城乡节约集约用地，切实维护 18 亿亩耕地红线。

三、增减挂钩有利于促进区域协调、绿色、可持续发展

增减挂钩在强调保护耕地的同时，满足城乡建设用地需求，优化城乡用地结构，既改善农村生产生活条件，又促进城镇化发展。在实践中，增减挂钩允许集中连片特困地区、国家级贫困县，以及省级贫困县的节余指标在省域内流转使用，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。在操作上，增减挂钩节余指标跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实现节余指标调剂的资金区域整体平衡。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》明确规定了节余指标的调出价格、调入价格，把调剂资金支出列入中央财政对地方财政一般性转移支付。同时，要求把调剂资金支出优先用于深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设，以及生态复垦、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展、购买易地扶贫搬迁服务等。这样一来，就为贫困地区脱贫攻坚拓展了相关资金来源，而随着农村基础设施和公共服务设施的改善，农村人居环境将得到改善，也有利于提高农村的公共服务水平，促进城乡公共服务均等化，为区域均衡发展注入了新动力。

坚持生态优先、绿色发展，是增减挂钩的重要原则。生态环境是人类生存发展最为重要的基础条件，直接影响着人类社会的发展步伐。由于受到多方面因素影响，广大农村的生态环境状况令人担忧，直接影响到农业农村的可持续发展。坚持生态优先、绿色发展，就是要提高资源利用效率、正确处理人与自然的关系，实现人与自然的和谐共生，把生态环境优势转化为经济社会发展优势。增减挂钩坚持生态优先、绿色发展，就是要正确处理增减挂钩与生态保护之间的关系，确立生态环境保护优先、生态效益优先，即当增减挂钩与生态环境保护之间存在不可调和的冲突时，应当坚持保护环境，而不是不顾环境承受能力，以破坏生态环境为代价强行推进增减挂钩。否则，不仅不能产生生态效益，最终的经济效益和社会效益也要受到损害。总而言之，增减挂钩坚持生态优先、绿色发展，就是要加强农村生态环境保护，以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则复垦，安置好搬迁的群众，提高增减挂钩的生态效益，推进农村生态文明建设。

四、增减挂钩有利于深化农村土地管理制度改革

农村土地管理是农村治理的重中之重，直接反映了农村治理效能，是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。深化农村土地管理制度改革，激发了农业、农村、农民的活力，增强了城镇化发展动力，为促进社会和谐、建设全面小康注入了强大动力，是我国社会主义改革的重要组成部分。

2014 年 1 月，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》出台，强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革，并明确指出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。 ⁴⁰ 实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，标志着农村土地制度改革进入新时代。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》等文件的出台，重申将保护耕地作为土地管理的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。为适应农业农村发展和经济转型，对耕地保护实行更高标准、更高要求成为农村土地制度改革的必然要求。

土地管理制度是生产力发展到一定阶段的产物，对生产力具有促进作用，当其不适应生产力发展、阻碍生产力发展，就要对之进行改革，使之适应并促进生产力发展。深化农村土地管理制度改革，就是要改革现有的农村土地管理制度。在本质上，土地管理制度改革是社会主义生产关系的改革，目的就在于解放和发展农业农村生产力，使农村土地管理制度适应农业农村生产力发展需要，满足农民追求美好生活向往的需要，创造内容更多、内涵更丰富的物质财富、精神财富。

增减挂钩以保护耕地和保障农民土地权益为出发点，通过发挥土地利用总体规划作用，以优化用地结构和节约集约用地为重点，要求增加耕地数量，提高耕地质量，增加高产稳产基本农田，开展农村土地整治。此举改善了人地关系，进一步优化了城乡用地结构，推动了农村土地管理制度的深化改革。

五、增减挂钩有利于打赢脱贫攻坚战和推进乡村振兴战略

党的十八大以来，坚持以人民为中心的发展思想，使脱贫攻坚取得了决定性成就。贫困人口从 2012 年年底的 9899 万人减少到 2019 年年底的 551 万人，贫困发生率由 10.2%降至 0.6%，贫困群众收入水平大幅度提高，贫困地区生产生活条件得到明显改善。到 2020 年，实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽并解决区域性整体贫困，是脱贫攻坚的目标；巩固脱贫成果防止返贫，是打赢脱贫攻坚战的重要方面。而在实现脱贫攻坚后，相对贫困问题将逐渐凸显。

实施乡村振兴战略的总目标是实现农业农村现代化，总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村振兴战略强调拓宽农民增收渠道，加强农村基础设施建设，改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，使农村生态环境明显好转；强调充分尊重农民意愿，维护农民群众利益，提升农民获得感、幸福感、安全感。

增减挂钩强调指标向贫困地区倾斜，允许增减挂钩节余指标流转使用，形成了良好的收入分配机制，增强了脱贫攻坚和乡村振兴的土地供给和资金支撑。增减挂钩强调保护基本农田，要求旧宅复垦，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展，助力农业和农村经济发展，有利于农业发展和农村繁荣。可以说，增减挂钩是全面打赢脱贫攻坚战、巩固脱贫攻坚成效和推进乡村振兴的有力支撑。