干部选任工作是党的领导的核心，也是党管干部的核心。新中国成立初期，各地政权处于初创阶段，地方政府的层级系统和领导关系还没有完整地建立起来，客观上要求由中央直接领导和控制，将重要部门和机构的领导干部的管理与配备都集中在中央。1949年11月28日政务院第八次政务会议通过《关于任免工作人员的暂行办法》规定，中央管理的干部一直到县长、副县长和县人民委员会委员。

《关于任免工作人员的暂行办法》以1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》为依据，在第一条中规定了政务院提请中央人民政府委员会批准任免下列人员：

1.各委的秘书长、副秘书长及其他同级人员。

2.大行政区人民政府主席、副主席、委员；大行政区人民政府秘书长、副秘书长、部长、副部长及其他同级人员；大行政区直属市市长、副市长、委员。

3.省人民政府主席、副主席、委员。

4.中央直属市市长、副市长、委员。

5.大学校长、副校长。

政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会。其中政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。财政经济委员会指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署的工作。文化教育委员会指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作。人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。

《暂行办法》第二条中规定，政务院任免或批准任命下列的工作人员：

1.政务院直属之厅、室、局及处的主任、局长、处长与其副职及其他与以上各职同级之人员；政务院参事、专门委员及其他同级人员。

2.各委、部、会、院、署、行的厅主任、司长、局长、处长与其副职及其他与以上各职同级之人员。

3.大行政区人民政府的厅长、局长、处长与其副职及其他与以上各职各级之人员；省人民政府及中央直属市人民政府秘书长、副秘书长、厅长、局长、处长与其副职及其他与以上各职同级之人员；大行政区直属市人民政府秘书长、副秘书长、局长、副局长及其他与以上各职同级之人员；省直属市市长、副市长、委员；专员区专员、副专员、县长、副县长、委员。

4.高等专门学校校长、副校长。

5.驻外国的总领事、副总领事。

《暂行办法》第三条中规定，在中央人民政府委员会和政务院规定工作人员以外的各级工作人员，依下列方法任免，报告政务院备案：

1.政务院直属者由秘书长任免；

2.其他机关由首长任免或批准任免。

（1）建立党组织党委，实现党的领导

实践中，中共中央通过在中央人民政府内建立党组，在中央人民政府内组织党委的形式，实现党的领导，实现执政党对行政和司法干部选任的把控。在《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》中，明确提出为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据《党章》规定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政协全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组，而由中央政治局直接领导。政务院成立党组。最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组。党组设书记一人。必要时设副书记一人至二人。党员人数超过十人以上者，得设干事会，担任经常工作。在干事会以下，按人数及工作性质，划分小组。

在具体运行中，政务院由于机关和人数多，除了成立党组外，还在党组的运行上作出了具体规定。设党组干事会，统一领导全党组的经常工作；依政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民监察委员会四个系统，划分四个分党组；在分党组内可设分干事会，并依所属各部、会、院、署、行及直属的重要的局划分小组；政务院直属的部、会、署、厅、局得分设小组。司法系统中，最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组。政务院党组与最高人民法院及最高人民检察署联合党组之间，无领导关系，均分别直属于中央政治局领导。通过在行政和司法系统建立党组，党中央有力地实现了集中统一领导，确保民主集中制在国家权力运行中的具体体现，凡党中央一切有关政府工作的决定，必须保证执行，不得违反。

为了将党的全面领导的责任、将管党治党的责任落到实处，中共中央还下发了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，确保党组织运行的各项责任落到实处。《决定》指出，中央人民政府业已成立，特决定组织中央人民政府机关内的党委会。凡参加中央人民政府工作之党员，除中央允许者外，必须一律参加支部组织，过党的组织生活。中国共产党党委会的基本工作为：按照中央人民政府的政策和决议保证行政任务的完成，正确地团结党外人士，诚恳地帮助其进步，获得工作成绩，并严密地注意保守国家机密及注意政府内及其周围有无破坏分子和暗藏的反动分子进行活动；教育党员保守机密，组织党员学习，提高党员的觉悟程度及精通自己的业务，成为执行任务、奉公守法、遵守纪律的模范；统一领导吸收党员、征收党费、审查与鉴定党员及执行党的纪律等工作。中央人民政府党委会下，按照党员人数及工作部门的性质，暂分设六个分党委，即政治法律委员会分党委，财政经济委员会分党委，文化教育委员会分党委，中央人民政府委员会直属机关、最高人民法院及最高人民检察署分党委，政务院直属机关及人民监察委员会分党委，中国人民大学分党委。并在各院、委、部、会、署、厅、司、局、处等处组织总支和支部。

除了建立党组、设立党委实现党对行政和司法系统干部的有效领导外，政务院及所属的机关还设置人事局或处或科办理人事调查、审核、配备、统计及任免手续等事宜，管理庞大的干部队伍。同时，适度放权给政务院下属部门。《暂行规定》指明，第一条乙、丙、丁及第二条丙等款所列工作人员之人事处理事宜，由中央人民政府内务部办理。第一条甲、戊，第二条甲、乙、丁、戊及第三条所列工作人员之人事事宜，由政务院人事局办理。所有工作人员之铨叙，统归内务部办理。除各委、外交部、情报总署、华侨事务委员会任免工作人员径报政务院外，其他各部、会、院、署、行任免工作人员，应依照规定开具名单、履历及审查意见送达其直属各委，由各委审查后提请政务院决定。

1953年3月20日《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》指出，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。为了加强中央对于政府工作的领导，必须加强政府各部门的党组工作，并应直接接受中央的领导。《草案》指出现在的中央人民政府党组干事会已无存在的必要，应即撤销。但政务院各委的党组组织，暂时仍应存在，直接受中央领导，并分管其所属的各部、会、院、署、行的党组；这些部门的党组，应仍称党组小组。凡不属于各委而直属于政务院的其他部门，如外交、民族、华侨、人事等部门的党组，则应直接接受中央的领导。

《暂行办法》本着实事求是的原则，立足中国国情，在实际运行中起到了积极的作用。董必武对中央人民政府和政务院等部门的组成曾有过专门论述。他谈到，中央人民政府委员会设主席、副主席而不设主席团，也不设常务委员会。因为我们没有苏联联邦制的国情，因此不必仿苏设立主席团。他也谈到政治、财经、文教、监察四个联系与指导委员会的特殊之处。政务院下有三十个部门，如果每周开一次政务会议，一个部门的工作，每月无法轮到讨论一次。为了弥补这个缺陷，因此把四个委员会列为一级，以便联系和指导与其工作有关的各部门工作。这样，各部门的工作是受双重领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所隶属的指导委员会的领导。当时进行机构顶层设计时，也有一些问题没有完全考虑清楚，比如人民监察委员会在权力结构中怎么摆合适？对此，董必武同志指出人民监察委员会隶属于政务院比直接隶属于中央人民政府委员会更好些，因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务，而且人民监察委员会所起作用之大小，实际上要看主持者是否负责及此机构是否被重视而定。

（2）建立分部分级管理体制

当各级政权和领导关系建立起来后，组织部门集中统一管理干部体制的弊端开始凸显出来。全国范围内干部的数量很大，类型很多，组织部门管理的范围过大，内容过细，导致效果不佳。如何做到集中管理与分部分级管理的统一是干部选任制度面临的重要问题。时任中央人民政府人事部部长安子文在《关于“中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例草案”的说明》中，提到了三点需要注意的经验：一是需要统一集中的，逐渐统一集中。如各级地方主要司法人员，以归何处任免为宜，起初不大明确，摸索了一个时期，经各有关部门交换意见后，决定由政务院任免。这样办，事实上比较能解决问题，有利于司法干部的配备和充实；同时也证明了一层道理，即任免关系上需要统一集中的部分，应该统一集中起来。二是合宜暂时负责分管的，适当地负责分管。如县人民政府的县长、副县长、委员，依据中央人民政府组织法的规定，应由政务院任免。但据各地反映，县长等职，由省层报到中央，再经政务院批准任免后下达到县，层层核转，旷费时日；目下县长又因事实需要，调动比较频繁，致使任免流于徒具形式。针对这样的情况，为了很好地有步骤地实行中央人民政府组织法第十五条第六款的精神，拟把县人民政府县长、副县长、委员的任免，暂时由中央授权地方负责分管。这样，也可以使中央集中力量做好一部分的干部管理工作。三是需要机动处理的，应该机动处理。任免办法的规定，其目的之一在于建立秩序。建立秩序必须和机动处理结合起来，这样，秩序才能愈来愈周密，愈来愈巩固。如某些外交人员的任免，先由主管人员核准，事后提会报告。又如前中国航空公司起义，其经理的任命，采用了总理先行批准，事后报告政务会议的方式，嗣后并且扩大了这样任免方式应用的范围。这些都说明了在建立秩序的基础之上，机动处理是有其必要的。

随着干部队伍数量的迅速增加，改革选任制度的需求更加迫切。一方面，全国的干部队伍急速增加，从新中国成立之初的接近80万，不到三年时间就超过300万，增长迅速。另一方面，国家工作的分工日渐细密，涉及党政军民学、工交商贸农等复杂门类，大部分干部正向着专业化方向发展。而组织部门直接管理的干部范围过宽，不可能与各个业务部门取得经常的密切联系，难以从实际工作中考察干部的政治品质和业务能力。这样的管理实质上是削弱了党的领导，而不是加强了党的领导。

1950年12月，中央组织部向中央作了专题报告，提出“拟仿照联共党的干部职务名单制的办法”，建立对干部的管理制度。1951年3月28日，刘少奇同志《在中国共产党第一次全国组织工作会议上的报告》中专门谈了关于干部的管理问题。除开军队外，现在全国有我们党的与非党的干部共约一百七十五万人左右。其中在1949年以前参加革命工作的干部六十多万人，他们大都是经过了审查与考验的，其中问题较少。1949年以后参加工作的干部约七十万人左右，从国民党政府机关留用下来的人员约四十万人左右，在他们中间还存在着很多很复杂的问题。为了管理这些干部，需要建立正规的、固定的管理干部的一套机构和制度。中央组织部已经提出了一个干部管理制度的草案。从原则上说，担负最重要职务的干部，应集中由中央管理，地方组织加以协助。担负次要职务的干部，由各中央局、分局和省委、区党委分别管理，下级组织加以协助。担负初级组织职务的干部（乡村和基层组织的干部），则由县委和市委管理。总之，从最初级到最高级的每一个干部，都要有一定的机关来管理，不应有任何一个干部而没有地方管量他的。我们党除开管理我们党的干部外，对于非党干部的任免调配及其他问题，也必须发表肯定的意见，因此，对于非党干部也需要间接地或直接地予以管理。根据这一原则，中央组织部拟定了中央管理干部的职务名单及各级党委管理干部的职务范围和办法。中央管理的干部范围有党的系统、政府系统、群团系统、全国较重要的工矿系统等四个系统，共8086人。除去兼职，实有人数4838人，约占全国干部总数的0.27%。

为了使干部工作更好地配合过渡时期总路线的贯彻和执行，中央于1953年9月16日至10月27日召开第二次全国组织工作会议，着重研究了干部问题。1953年11月24日，中共中央发布《中共中央关于加强干部管理工作的决定》。一方面肯定了对干部统一管理的正确性，避免或减少了在执行党的干部政策中的不统一的现象和在干部问题上的本位主义现象。另一方面，指出了干部统一管理的弊端，干部工作的机构与所担负的任务不相适应；干部工作部门忙于办理日常事务工作，不能集中主要力量对干部进行系统、深入的了解，对于数量最大的财经工作干部尤其了解不够；有计划、有系统地培养、训练各种专业干部的工作一般还做得很差；而最基本也是最突出的缺点，则是由于党委的组织部直接管理的干部范围过宽，不可能与各个管理业务的部门取得经常的密切联系，从干部的实际工作中来考察他们的政治品质和业务能力。针对这一弊端，强调党必须从其他部门抽调大批干部到经济建设部门工作，并用各种方法培养、训练大批新的经济建设干部。同时，适当改变现行管理干部的方法，逐步建立在中央和各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。

分部管理基本上采用苏联的办法，实行党委与政府对口设部。就是在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部、农村工作部的基础上，逐步增设工交、财贸、文教、政法等新的工作部门，分门别类地管理工业计划、财政贸易、文化教育、交通运输、农林水利、统一战线、政治法律、党派和群众团体及其他各类干部。具体分工上，分部管理是指以下九类由中央及各级党委的各部分别进行管理：①军队干部———由军委的总干部部、总政治部和军队中的各级干部部、政治部负责管理；②文教工作干部———由党委的宣传部负责管理；③计划、工业工作干部———由党委的计划、工业部负责管理；④财政、贸易工作干部———由党委的财政、贸易工作部负责管理；⑤交通、运输工作干部———由党委的交通、运输部负责管理；⑥农、林、水利工作干部———由党委的农村工作部负责管理；⑦少数民族的党外上层代表人物，宗教界的党外上层代表人物，各民主党派和无党派的民主人士，华侨民主人士，工商界代表人物，协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰教协会和回民文化协会的机关干部———由党委的统战工作部负责管理；⑧政法工作干部———由党委的政法工作部负责管理；⑨党、群工作干部和未包括在上述九类之内的其他工作干部———由党委的组织部负责管理。在建立党委各部分管干部制度之后，中央及各级党委的组织部，除直接管理干部的范围从负责管理全部干部缩小为负责管理党、群工作干部及其他暂时还无专门部门管理的干部外，原有其他任务不变。此外，组织部在中央及各级党委的领导下，负责拟订统一审查、调配干部的计划和党校培养、训练干部的计划，检查各部门培养、训练干部计划的执行情况，并负责建立统一的干部档案制度与统计制度。

分级管理也基本仿照了苏联建立干部职务名单表的做法，在中央及各级党委之间建立分工管理干部的制度。凡属担负全国各个方面重要职务的干部均应由中央加以管理，其他干部则由中央局、分局及各级党委分工加以管理。对于很多干部同时由两级或三级党委管理的，一律由最上级的党委主管，下级党委协助管理。即：下级党委应从监督、了解、教育、鉴定等方面来协助上级党委管理这些干部，下级党委并可对这些干部的任免、调动提出建议；但任免、调动这些干部的决定概属于最上级的党委。

建立分部分级管理干部制度，是党根据大规模经济建设需要对战争时期沿袭下来的干部管理办法的重要改革。1955年10月，这一制度在全国正式建立起来。

对国营企业的领导制度，党在新中国成立后作过许多探索。先是在工作基础、干部条件较好的东北地区实行厂长负责制。1953年开始大规模经济建设后，中央要求在国营企业中建立和健全各种责任制度，特别是厂长负责制和生产调度责任制。1954年各地区陆续实行厂长负责制，但在实践中遇到两方面问题。一是许多企业的党组织不善于把政治工作同经济工作很好地结合起来，往往包办代替行政工作，使厂长处于有职无权的地位。二是某些企业的行政负责人有忽视党和群众监督的倾向，一些重大问题不经管理委员会讨论即由个人决定。中央对这些问题进行了认真研究，认为还是要在党委领导下实行分工负责。1956年9月党的八大正式确定国营企业实行党委领导下的厂长负责制。

干部管理体制的调整，进一步加强了党对政府工作、中央对地方工作的集中统一领导，对实现党和国家在过渡时期的总任务，对顺利完成第一个五年计划的重点建设和其他各方面的工作作务，对形成党在国家生活中的一元化领导，起了重要的保证作用。

（3）完善干部选任具体制度

干部选任是一套具体的制度，包括档案、审批、任免手续等环节。1951年11月5日颁发的《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》明确了人事部在国家机关工作人员选任中的具体作用。《条例》规定：提请中央人民政府委员会或政务院任免工作人员的手续，统由中央人民政府人事部办理。其程序如下：中央各机关提请任免工作人员时，可径送中央人事部办理；其所辖地方机构工作人员之任免，由各该中央领导机关径送中央人事部办理；其暂时委托地方人民政府代管的地方机构工作人员之任免，由受委托代管之地方人民政府，提经各该委托代管的中央机关，转送中央人事部办理。各级地方人民政府提请任免工作人员时，可层请或径送中央人事部办理。关于大学校长、副校长，专门学院院长、副院长之任免手续，由中央人民政府教育部径送或由大行政区、中央直属省、市人民政府提经教育部核送中央人事部办理。

1953年4月20日，中央组织部在发出的《关于政府干部任免手续的通知》中明确了中央组织部在干部管理中的前置程序。《通知》提出，今后凡属中央人民政府或政务院任免范围的干部，在中央人民政府或政务院任免之先，仍需分别按党内管理干部的规定经过审批，即：①属于中央管理范围的干部，由省（市）委报中央局核转中央；②属于中央局管理范围的干部，由省（市）委报中央局，俟中央或中央局批准后，再交由同级人民政府人事部门办理提请任免手续。

1954年8月20日，中央组织部为改进干部任免审批工作，发出了《关于干部任免审批工作中若干具体问题的通知》，要求今后各地报送呈请中央任免的干部名单时，注意以下几点：

①报送呈请中央任免的干部名单时，应分类列出名单上报；

②报请中央任免的干部，均需附送下列材料：干部任免呈报表；党员干部简历表（非党干部附送“干部简历表”）和最近一次的鉴定，此项简历表和鉴定，如已向中央报过，则可不再填报；如报请中央任命的干部有政治历史问题，应将这一问题的主要情节和是否已作结论等材料，加以整理后送来；

③凡报请干部担任新职时，其原任本兼各职如不再兼任，而该原任职务又属中央管理范围以内者，均应同时报请中央予以免职；

④同时报请二人或二人以上担任同一职务，应将每一个干部职务次序排列清楚；

⑤呈报机关在报送呈请中央任免的干部名单时，均应将任免每一干部的具体理由详细写出，以便中央审批时参考。

1955年1月4日，根据《中央关于加强干部管理工作的决定》的第八条中所规定的“凡属担负全国各个方面重要职务的干部均应由中央加以管理”的原则，制定《中共中央关于颁发中共中央管理的干部职务名称表的决定》，指出今后凡列入这一职务名称表的干部的任免和调动，均须报经中央批准。由于机构变动而应增减这一职务名称表中的干部职务名称时，由省、市以上党委或中央一级的有关部门提出意见，报请中央决定。

1955年9月，在分部分级的干部管理体制下，党中央发出了《关于中央管理的干部的任免手续问题的通知》，对干部任免手续问题作了具体而明确的规定。属于中央直接决定委派的干部，在中央决定后，即通知下级党委或中央一级有关部门党组办理任免手续。属于选举产生的中央管理的干部，在任免的呈报、审批手续上，应分别按照规定办理：党的省（自治区、直辖市）委员会的候选名单和监察委员会的候选名单，在选举之前，不必报中央审查，但在选举之后，则必须将选举的结果，报经中央批准，方能认为有效；凡选举党的省级党委的常务委员会、正副书记和监察委员会的正副书记，则应在选举前将候选人名单报送中央审查，并在选举后将选举结果报送中央批准；凡中央管理的国家机关的干部，其任职系由选举产生者，在选举前必须将候选人名单报送中央审查批准，并在选举后将选举结果迅速地报告中央备案；凡中央管理的群众团体的干部，其任职系由选举产生者，原则上选举前应将候选人名单报送中央审查批准，并在选举后将选举结果迅速地报告中央。

属于协助中央管理干部的省委、自治区党委、直辖市市委和国务院所属各部门、最高人民检察院、最高人民法院及中央一级的各群众团体党组，均可向中央提出任免由其协助中央管理的干部的建议。凡是由选举产生的干部职务，在经过新的选举，选出了担负这些职务的新的人员之后，原来担任这些职务的人员，其职务自然解除，无须办理免职手续。凡因机构撤销，所属干部的职务均自然解除，无须办理免职手续。国家机关和群众团体系统干部的任免，在党内的任免手续办理完毕后，即已经中央正式做出决定并下达通知后，应即分别按照有关规定，办理国家机关和群众团体系统本身的任免手续。