第一节
重建基层政权的缘由

一、旧政权的组织体系

清末新政后，清政府制定了《城镇乡自治章程》，规定以乡镇为地方自治基本单位，地方人口5万以上者为镇，5万以下者为乡。各地自治虽然在形式上有新式的警察制度，废弃旧的保甲之制，然而在基层以保甲为乡制的情况仍普遍存在。以陕北为例，民国初年，陕西曾几次改革基层行政设置，但终因地理偏僻，鞭长莫及，仍沿用保甲旧制。此时的保甲，虽不是正式行政区划单位，只能行使收缴田赋、捐税职能，但由于国家认可，一直到1934年才彻底废除。 值得注意的是，保甲制度虽然在中国历史上长期施行，但以往国家政权只延伸到县一级，县以下虽有里、甲、保的组织，却不属于国家政权，里长、保长、甲长也不是政府官员，没有官职和薪俸。他们的主要职责是为官府征收赋税、摊派劳役和维持地方治安，有时为完成工作，还要经常顶垫，工作不力还会遭到上级殴打与谩骂，所以一般人不愿担任此职，愿意担职的多是企图从中渔利者。事实上真正对乡村有实质影响的都是一些村民公认的领袖，他们多是地主士绅，这些人一般是村中比较有势力、富有的人，对村中的事务有一定的发言权，甚至可左右村务。这些人也会经常帮助村民，保护弱小者的利益，带领村民反抗政府的苛捐杂税，久而久之，赢得了村民们的信任，获取了权威。因此在近代以来的陕北农村，所谓的里长、保长、甲长并不是真正的权力中心，真正的权力中心是那些享有声望的地主士绅。

与陕北的保甲制不同，晋西北实行的是阎锡山主导的“村制”。阎锡山之所以在山西力推“村制”，是因为民国后乡村自治渐成潮流，但山西乡村制度却极为混乱，各地乡村组织颇不一致。有的地方以乡为自治单位，乡以下设里甲或其他编制，有的地方则没有实行乡制。人口分布也极不平衡，既有人口稠密的大县城，也有人口稀疏的小村落，自然村大小不一，散漫无序，人口、户口的统计更是无从谈起。由于村落规模小而数量多，导致政府法令无法贯彻，加之军阀混战、社会动荡，国家对农村政权的控制显得有心无力。为改变山西农村混乱的管理局面，1917年阎锡山颁布《县属村制通行简章》，规定每编村村长一人或村副一人或二人，25家为一闾，有闾长一人，五家为一邻，设邻长一人。 至于村长和村副的产生，一般由村民按照规定标准推选。但实际上由于限制， 选举都操纵在村中少数有钱有势的人手中，村长表面由村民票选，实际当选者都是地主、富农等少数人。后来阎锡山为巩固权力、慎重起见，对村制进行调整，要求将票数较多的前十名村长候选人全部送县，由县长圈定。这样县长就可以商同县绅，不拘票数多少，任意择定加委，但结果事与愿违，当选的多是“年高望重”的乡绅或“在省城受过阎锡山反共训练的人员” 。至于编村以下各主村所设立的“副长”以及各自然村管理每25户人家的闾长，则分别由村里“头等”或“二等”人家，即田赋和收入多，列于该村“头二等”者轮流担任。闾长以下每五户划为一邻，邻长由该邻所属各户相互推举，并受编村村长、主村副长和闾长领导，管理所属各户。这些村负责人的工作，除向上级政府报告“公事”外，就是“要粮、要款、要兵、要差”四项。许多在公费项目下开支的却另行摊派，以超过原价数十倍之数目向群众摊派。在这种情况下，普通民众对其产生质疑，村长或闾长却总是说“嫌不公你来办呀” ，以致在当地的民众中流传着这样的民谣：“村公所好比阎王殿，阎王爷就是村长的特派员，还有地下三朝官，就是主任协助员，村警好比催命鬼，白天黑夜来催租，阎长好比地方官，不是催粮就催款，家家户户都发慌。” 人民怨声载道、苦不堪言。

事实上，阎锡山推出的村制改革虽一定程度上触动传统乡村政治，赋予了农民一定权利，规定村长、村副经选举产生，但对选举资格和实际任命上有诸多限制，甚至直接由上级任命，村民并没有机会参与村政权。特别是对财产的规定，令很多人对选举望而却步。因为在当时山西农村，不动产在1000元以上的大都为地主士绅，500元以上的也多是富农阶层。所以一般村民没有资格担任村长、村副，即使1927年8月山西省政府颁布《改进村制条例》《修订乡村编制简章》，取消了村长、村副不动产限制，多数村民也因忙于生计，没有精力和财力参与村务。事实上，阎锡山的村制改革，目的并非给予农民民主，而是加强对农村的控制，规定“村本政治，对内由下而上，应以村为本，对了由你，不对了由我” ，村民行使权力所做的决策，如符合阎的心意就“对”了，可以采纳，反之则无效，听凭阎锡山发落。这就使得授予农民的权力大打折扣，农民真正能行使的权力相当有限，这种局面直到抗战时中共势力渗入山西，实行村选后才逐渐改变。

二、新政权建立初的挑战

政权是革命的首要和根本问题。然而，根据地政权建立后，执政基础却是旧政权的保甲、闾邻制。中共在乡村既没有组织机构，也来不及发动群众，进行自上而下的村民选举。因此中共在进入乡村后虽建立了政权，却并不符合革命需要。上级下达任务时，仍依靠自上而下直接命令的方式对村级干部下任务，因此新政权的基层工作在初期与阎锡山时期并无变化，没有获得群众认可。另一方面，中共建政后征粮、村摊款等多项措施的实施也加重了村干部工作负担，众多的“支差”任务不仅让村干部身心疲惫，农民也不满政府的过分苛索，降低了村干部在乡土社会中的威信。例如，李家塔村是晋西北临县二区的一个行政村，“村公所每天的工作是算粮账，给军队拨粮食，折算抄账，要抗战勤务，接洽军队，解决群众中的纠纷，分配做鞋，划春耕工作表，打发纺织妇女受训，结算慰劳品，给军队借东西。闾长的工作是给军队找粮找柴找屋子，催村粮催村款，要公粮要田赋，催差催开会，派鞋送给工作人员，给军队做饭，跑村公所换粮票和条子”。由于村里公务繁多，很多村干部耽误了务农。该村一个闾长在半个月时间里只种六天地，送了九回粪，但动员工作却做了七天。村干部们公开承认自己仅是个“支差”的，当上村干部便“拈上灾”，他们认为自己“克吃不住了（吃不消）”。与此同时，新政权还面临地主、富农反抗及其向根据地政权渗透的现实问题。这是因为，在普通农民眼里，中共虽进入乡村，但在完粮纳税方面与过去并无太大区别，都是外来的“他者”。在干部选任方面，新政权虽竭力酌选阶级出身好、社会威信高、办事能力强的农民任村干部，但不少村干部因工作繁重影响农业生产而离职，基层政权由此出现真空，地主、富农趁机混入，相当一部分村政权在日伪进攻下出现反水或垮台的情况 。在这种情况下，根据地村政权的改革已迫在眉睫、势在必行。

另一方面，从中共的革命历史和现实需要看，村政权的改造也高度契合中共创建新的乡村政治秩序的政治意图。自第一次国共合作破裂后，中共革命的重心就在农村，确立了农村包围城市的战略方针，及至抗日战争爆发，日伪军长期占据着中心城市，并派驻重兵。中共意识到，要在偏僻落后的乡村建立并巩固政权，离不开农民的支持。然而迫于生计，长期生活在饥饿、贫穷中的农民是没有精力理睬中共的革命政策和挽救国家危亡的，因此必须创造一种与最大多数农民利益相符合的政治秩序。换言之，只有改善农民的政治和经济处境，让民众把新政权视为“自己人”时，根据地民众才会从心里认同革命，产生支持中共及其政权的政治信仰。在这个过程中，要想短时间内重建根据地基层政治，实现农村脱胎换骨的变化，特别是改变乡村社会为传统精英掌握的现状，就只能通过政治上的改革打破他们的既有权威。在这一过程中，向农民输入民族、阶级观念，从农民中发现进步分子，再采用选举形式把这些中共革命的支持者转化为新的乡村权力主角，就是这一时期中共改变乡村基层政治的主要手段。