第二节
根据地代议制政体的出现

一、中共的民主观

值得注意的是，此时中共虽揭橥民主，但对民主的认识却与社会主流看法并不相同。究其缘由，乃是马克思主义认为，国家最终是会消亡的，无产阶级民主也会自行消亡。“无产阶级为了夺取政权需要民主的形式，然而对于无产阶级来说，这种形式和一切政治形式一样，只是一种手段。” 这里革命导师并没有否定民主的价值，但也没有把民主作为未来社会的价值目标，而是把它当作未来社会的实现手段。受这种意识形态影响，中共认为“民主”实质是一种手段，是为党完成某个特定历史阶段的任务、使命服务的。与资产阶级民主实行的“政党竞争”“议会民主”“新闻自由”“言论自由”不同，无产阶级民主主要表现为党领导下的广大人民群众参加的反对一切反动势力的革命运动，是执政党广开言路，允许别人（下属或一般党员、一般群众）讲话，行事开明，而非独断专行。 另一方面，从抗战革命的现实情况考虑，中共认为，即使实行“民主”，也需要“集中”，因为“民主”达到的目标只有通过“集中”才能实现。因此，边区一方面固然需要发扬民主，另一方面也要集中，只有这样，政府才会强大，抗战才有希望。 至于民主的衍生物——“自由主义”，中共则予以彻底否定，视为精神毒瘤。毛泽东在《反对自由主义》中指出，自由主义根植于小资产阶级的自私自利性，会使革命队伍失掉严密的组织和纪律，党的组织与党所领导的群众发生隔离。因此马克思主义与自由主义是根本冲突的。在民主的操作方面，中共提出一个匠心独运的方案，认为考虑到中国目前的社会性质和抗日民族统一战线，边区选择构建宪政的路径，既不是资产阶级专政的所谓民主政治，也不是苏联式的无产阶级专政，而是合乎现在中国国情的新民主主义的宪政，意即“几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”。如果用一个比喻形容，就是“有饭大家吃”，具体组织形式，就是后来根据地所普遍实行之参议会和“三三制”的民主政权。

二、参议会与“三三制”

由上可知，中共关于宪政民主的理论认识和实践范式，其实与经典资产阶级民主和无产阶级民主是有差异的，实行的是“抗日统一战线的宪政”。然而，耐人寻味的是，边区民主制度的操作层面，初期却实行的是一个看起来非常开放、包容的西方式议会政体。1937年5月2日，中共中央通过《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，规定各级议会议员由选民直接选举。选民认为代表不称职时，得随时撤回改选之。边区和县议会闭幕时，设常驻议员，代行职权；常驻议员由各议会选举。乡长、区长、县长、边区主席，由各级议员选举；边区法院院长，由边区议会选举。边区政府各厅长的任命，须得边区议会的同意。 显然，从上述纲要内容看，此时中共要建立的是西方议会式民主制度，参议会与政府的关系是主人与用人的关系。

除此之外，抗战时期中共领导下边区政治还出现了“三三制”的别致风景。从1940年开始，中共中央提出边区政权构成方面的“三三制”原则。这是中共在抗战爆发后迫于战争投降危险和经济危机的困难形势，号召全国一切抗日党派、抗日军民为抗战到底，实行全民抗战而实行的一项重要决策。中共之所以于此时提出“三三制”，实际上并非毫无缘由，其背后隐含的原因，在笔者看来，主要有以下三点：

第一，是保持战时国共合作的政治需要。抗战爆发后，国民政府虽迅速实施国共合作，但武汉失守后，国民党虽继续抗战，但表现出很大动摇，反共倾向日益滋长。1939年1月国民党五届五中全会后，确立了“溶共、防共、限共、反共”的政治方针。此后国共龃龉不断，冲突频生。特别是皖南事变的发生，使国共合作有濒于破裂、同室操戈之虞。在这种情况下，中共认为如果发展下去，势必加剧两者摩擦，“陷中华民族于永劫不复的奴隶地位” ，故为保持国共合作、同仇敌忾、共同抗日，国共必须精诚团结。面对国民党的反共政策，中共提出了“坚持抗战，反对投降；坚持团结，反对分裂；坚持进步，反对倒退”的口号，继续争取同国民党维持国共合作，巩固并扩大抗日民族统一战线。为此毛泽东明确表示“共产党之所以提出‘三三制’，就是为了团结全民，以便合力抗日，合力建国”。 显然，发展民主、加强团结，是边区提出政治民主化改造的目的之一。

第二，巩固根据地政权的现实需要。中国社会是一个两头小中间大的社会。特别在经济落后的边区乡村，无产阶级和地主、大资产阶级只占少数，中间最广大的是普通民众。中共自东南经长征辗转播迁至闭塞落后的西北，居于社会少数。中共自知，要打倒敌人，就要和多数人共同奋斗，而多数人显然在党外而不在党内。因此，若不和多数党外人士合作，中共不仅不能在新辟根据地站稳脚跟，发展力量，更不能打倒敌人。于是，中共若想在偏远的黄土地干出一番惊天动地的事业，就不能不将其注意力集中于边区社会，特别是广大党外人士身上。正如植物需要从土壤汲取营养、鱼儿离不开水一样，中共的发展也离不开边区民众的支持。只有对内团结联合各阶级，实行广大抗日人民的民主政治，才能使中共在边区扎根和发展。同时，边区落后的社会生产和劳动力、原料的极度缺乏和国民党的经济封锁，亦使1940年后中共政府机构的维持和军队供给日趋紧张。为保障抗战需要，当局不得不加大农民的粮食和劳力负担，由此带来的问题层出不穷。如何化解当前边区出现的各种矛盾，加强各党派、各阶层之间的理解合作和保持团结，也是中共亟待解决的一个重要政治问题，政治的民主改造由此提上议事日程。

第三，民主也是中共反击国民党政治污蔑的有力武器。随着抗战正面战场的僵持，国共关系陷入紧张。面对国统区甚嚣尘上的对中共武装割据、破坏团结抗战的指责，中共反驳说革命的一个重要主旨就是为人民争取民主，并对国民政府以“民智未开”“中国素来没有民主传统”“民主训练尚未完成”为由，不愿实行民主的做法，进行了斥责，指出衡量一个政权民主与不民主的尺度，就要看这个政权治下的人权、政权、财权和其他自由权利能不能得到保障。如果做不到这点，“（这个政权）就根本谈不到民主”。 言外之意，国民政府的法统合法与否尚且存疑。同时中共还暗示外界，相较国民党政权，中共更恪守遵循孙中山的建国遗训，“如果说‘训政’尚有某种意义的话，那么代表民主的三三制就是训政的最好办法”。 由此可见，民主之于中共，不仅是一个巩固团结、共同抗日的政治纽带，还是同国民党进行政治斗争，抢夺现代政治道义制高点的思想利器。

基于以上三点，中共对“三三制”非常重视，将其提高到了事关根据地生死存亡的高度，“能否巩固根据地，能否长期支持根据地，就看我们能否正确的把握‘三三制’的政策”。 只有实行“三三制”，才能把“坚持抗战，反对倒退”进行到底。反之，“团结”就只能是空话，“联合”也是“请客摆样”。即使真有“团结”和“联合”也只是表面、暂时的，结果必然是“亡国、亡党、亡头” 。为了坚持团结，反对分裂，中共提出主动把政府里三分之二的名额让出来。

很快在操作层面，中共宣布按“三三制”改组各根据地政府。其中陕甘宁边区于1940年先在陇东、绥德试行。1941年5月1日，陕甘宁边区中央局发布《陕甘宁边区施政纲领》，实行“三三制”，宣布自当年始，中共领导下的各边区将采取“三步走”的方式渐次开展参议员选举，召开各级参议会，最后改选政府。 应该说，上述规定，特别是前述《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》中规定的条款中所谓“各级议会议员由选民直接选举”，乡长、区长、县长、边区主席、法院院长由各级议会选举，各级行政长官属下官员任命需经议会同意， 可以看出，中共所要建立的是一种类似于西方议会式的民主制度。参议会与政府的关系是主人与用人的关系。

三、中共的内外话语

然而，这种西方议会式政体在边区的“复制”，也不可避免地产生如下问题，即既然议会民主并非中共理想中的民主形式，而且与无产阶级阶级民主存在内在逻辑上的严重分歧，那么，中共又为何在实践层面做如此安排？笔者认为，这或许与抗战民族统一战线条件下中共自身的革命策略和宪政话语有关。中共想要在根据地建立一个自己的政权这一点不假，但中共也知道，根据地和国统区、沦陷区，甚至党内和党外并不是相互隔绝的，彼此之间是紧密联系的。中共作为一个公开活动的政治组织，如果要实行一党的专制，不仅要考虑到根据地内部的情况，还必须考虑国统区社会对其言说内容和革命行为的认同，因此中共在论述某一问题或执行某种政策时常常视不同对象，采用外部和内部两种话语来表达和阐释。

所谓外部话语，即中共在外部公开发表的各种讲话及其所展开的各项政治运作。内容包括：（1）在根据地内，中共建立各党派、各革命阶级的统一战线政权，巩固革命政权、粉碎敌人进攻；（2）在国统区，中共不以推翻国民党政权为目标，服从“三民主义”，接受国民政府领导，实行民权主义，取悦国民政府； （3）为寻求中共利益与外界公共利益的一致性，中共提出要同资产阶级和国民党政权进行民主“竞赛”，为建立一个“独立的民主主义的社会而斗争” ，借此扩大社会基础，赢取中间势力支持。至于内部话语，则与前者大异其趣，指中共向党内解释和实行民主时，坚守阶级革命思维，坚持阶级民主的民主意识和苏维埃民主制。1937年11月中共陕甘宁特区委员会在一份党内文件中明确指出：“为了建立抗日民族统一战线，把苏维埃民主制改为普选的民主制是一种必要的让步，而且是正确的。但是在统一战线中应保持我们的独立自主精神，保持共产党对特区政权的领导” 。另一方面，中共中央还特别向下级解释说，虽然“我们领导的政权是抗日民主政权”，“反抗日反民主的反动分子、反共分子、投降分子，当然是除外的”，但如果把这个政权看作“工农小资产阶级的专政，这便是不利于我们去麻痹地主资产阶级的，而这种麻痹是绝对必要的”。

由此可见，中共一方面提出统一战线、各党派联合执政，另一方面又没有放弃阶级民主的政治意识和苏维埃式的政治制度，维护党的政治利益是中共内部话语的主要目的。而这种外部话语和内部话语看似矛盾的现象背后，实际是中共深谙俄国革命和国民革命失败后自我反思和重新理解的结果，实力对比是中共提出“统一战线”和转变自身策略的主要出发点。基于国民党在两党力量对比中的优势，中共不得不承认其领导地位，而且在可以预见的将来，既合作又斗争是战时阶级关系的常态。因此，在必须维持与国民党的统一战线的条件下，谁掌握政治领导权就成为抗日民族统一战线里的一个关键问题。这是因为，民主革命一般是由资产阶级政党，即国民党来领导的，中共之所以提出一个以非资本主义发展前途为目标的新民主主义，本身着眼的就是强调中共的地位和作用。在这一过程中，中共不仅要建立各党派、各革命阶级的统一战线政权，还要不失时机地争取由民主革命走向社会革命、“资产阶级民主共和国”转变到“社会主义方向”的可能，因此，中共十分强调保持自身组织的独立性，争取统一战线的领导权。 所以我们可以看到，在实践层面，中共一面高扬民主宪政旗帜，开展参议员选举和推动“三三制”，另一面在内部会议召开时又注意提醒全党必须正确认识“民主共和国的口号”，警告各地党委不要曲解这个观点，忽视群众利益和放松群众斗争。 即便扩大党外政治参与，也要注意政策效度与政治原则的统一：即一方面指示下级各边区政府调查各社会名流士绅、知识分子、社会团体，积极“吸收他们之中较进步的分子，为我军服务（给以适当的名誉的物质上的奖励，不可吝惜），经常召开士绅座谈会” ，另一方面，又指出这些“被选举到政府的非党行政人员”，不仅要有民意基础，是各阶级拥戴的代表，更必须“在政治上是赞成坚持抗战、坚持团结的”，特别要警觉“反共特务、破坏分子”的混入。