05 有组织的国际社会：联合国
人们常说，观往而知来。因此，有必要再次提到早在两个多世纪前的1805年，当时的英国首相小威廉·皮特阐述了一个重要愿景。在《欧洲的拯救与安全》备忘录中，他对拿破仑战争后重组的世界进行了反思。他提出了一种安排，能够使“欧洲建立一个广泛而全面的公法体系，并尽可能地压制未来扰乱整体安宁的企图”的措施。
这一主张体现在1805年的一份颇具政治影响力的文件中。彼时的欧洲各主要大国以此为出发点，创立了神圣同盟，制定了所有后续的多边措施，目的是维护“整体安宁”，也为后来提出的“集体安全”理念奠定了基础。
再次阅读这份文件，会发现其中有两个概念在当今时代依然适用。第一个是关于“广泛而全面的公法体系”，第二个是关于“尽可能地”压制扰乱整体安宁的企图。这两个是当时的国际联盟和之后的联合国所面对的主要挑战，且时至今日仍然存在。
由联合国制定或在联合国协助下制定的近代国际法已经成为国际合作的实体框架，但是这一框架至今仍未成为“完善的公法体系”。严格来说，公法仍由主权国家主导。国际法的规范和制度必须进一步加强，这项工作任重道远。
在联合国框架下，维护和平的实践活动可以说已“尽可能”地得以开展。但是，想要完成或者需要完成的任务往往会超出实际能够完成的任务。我们很少能够达成两者之间的完美平衡，因此而产生的落差便会让人失望。我们面临的挑战是如何扩大实际能够完成的任务的范围。
联合国不是一个世界政府，也无法成为一个世界政府。但不可否认，它是当代全球治理中重要的一环，它通过自身的规范、价值观和制度体系发挥作用，致力于解决当今世界所面临的诸多问题。该规范体系定义了联合国的管理空间、范围和限制。
联合国的组织原则是各成员国“主权平等”。这一原则非常重要，是该组织实现包容性和普遍性的先决条件。另一方面来说，随着全球化程度的提高，诸如全球变暖、全球流行病、有组织的跨国犯罪等在内的“全球性问题”越来越多，主权会成为阻碍这些问题解决的因素之一。实践证明，在这些问题上，很难调和主权国之间的国家利益。此外，《联合国宪章》规定了必要的制度稳定性，在联合国构架所需的适应性方面未作规定。当今的挑战是如何有效地利用联合国的制度。
联合国凝聚了人们从历史实践中积累而成的智慧，而这种智慧只要被严肃认真地对待，便能够帮助我们解决各种各样的问题。许多国家和个人一次又一次地求助于联合国来解决他们的问题。今天，没有任何一个严肃的评论家主张废除联合国。恰恰相反，自成立以来，关于联合国改革的讨论一直在进行，这再次表明该组织的不可或缺性。
这里探讨的是一个不同的问题，即联合国的影响问题。该组织的不可或缺性毋庸置疑，但对于其发挥的影响始终存在质疑。因此，关于联合国的影响，我们需要从其实践活动的三个主要领域进行讨论，即安全、发展和人权。联合国是一个关于集体安全的组织，就这一作用来说，联合国是不可或缺的。两个世纪前小威廉·皮特提出的展望现在依然有效。皮特关于“尽可能”提供和平任务的措辞严谨，表达明智，现在仍然被广泛认同。联合国第二任秘书长达格·哈马舍尔德在一次著名的讲话中提出了一种更为现代的说法，即联合国的存在不是将世界引向天堂，而是阻止其堕落入地狱。联合国在这方面发挥的作用不容忽视和低估。
并且，联合国自身也表现出了创新方面的能力。在《联合国宪章》中并未提出联合国具有维护和平的作用，但是现在，正如第八任联合国秘书长潘基文所说，维护和平已经成为“联合国的代表性活动”。联合国维和部队对维护国际和平与安全做出了重要贡献，并被授予“诺贝尔和平奖”——这是众望所归。
过去，特别是过去20年间，联合国的维和规模、多样性和复杂性一直在增加。自1948年开始至2019年5月，已经先后执行了72次维和行动。2019年初，联合国维和部队的维和任务已达14个，参与的维和人员超过10万名。实践证明，作为维护和平与安全的一种手段，维和行动在政治和金融方面都发挥了积极作用。部署维和人员的成本远远低于其他军事部署的成本，联合国维和行动的总支出仅为全球军事开支的0.5%。
自20世纪90年代初开始，随着维和规模的迅速扩大，对于大量维和人员及不同任务的管理难度随之增加。20世纪90年代后期，许多问题亟须解决，而没能进行有效管理导致了真正危机的出现。这些问题包括任务不明，部分原因是任务发布者——安全理事会内部存在政治分歧；对维和人员是否使用武力规定不明；几次维和行动中人员不足，行动能力欠缺。面对这些问题，联合国重新认真审视了维和行动，并自2000年以来在多个场合实施了一系列新的政策准则。
上述问题已逐渐得到改善，现在维和人员可以更好地应对各种任务，包括各种高难度任务，例如人道主义援助，为经济复苏和政治转型构建安全环境等。但是，新的挑战也随之出现。对于维和人员来说，遇到的无法应对的情况越来越多，例如无和平可以维护，无法简单辨别冲突各方，没有切实可行的政治进程等。
联合国及其成员国必须紧跟现实变化，包括军事和政治两个方面。在过去的几年里，联合国已经进行了重大改革。例如，马里多层面综合稳定团（MINUSMA）及联合国驻刚果民主共和国稳定特派团（MONUSCO）。联刚稳定特派团被授权执行有针对性的进攻行动，以解除武装分子的武装并使其中立。联合国驻刚果（金）稳定特派团行动的一个重要前提是—或许也会成为未来维和行动的一条原则——要明白维和行动的公正性不是在面对暴行时保持中立，与冲突各方达成一致并不意味着破坏分子可以阻止联合国特派团完成任务。
这些改革不仅对未来维和任务的成功与否意义重大，对“冲突后和平建设”的有效进行也至关重要。在各种特定、敏感和耗时的任务中，维护和平与和平建设越来越多地融合交织。随着时间的推移，联合国与其他国际组织和捐赠国一起在这一领域积累了大量的经验和技巧。
但是，实际执行仍然喜忧参半。在一些冲突后，行动执行者必须认识到当地问题的严重程度；而另一些局势中，需认清地区力量的负面影响；而所有情况下，都会面对国际援助组织存在的长期性问题。这就是设立和平建设委员会的原因，目的是将联合国在冲突后和平建设中的活动提升到新的层次。实现更高水平的成功还需更多时间，同样，为饱受战争摧残的国家提供有效帮助，帮其建立和平正常的经济秩序还需更多专业经验。
虽然联合国在和平与安全领域主要的规范化活动是维护和平与冲突后的和平建设，但是其作用并不局限于此。在有些情况下，联合国还承担了推进和平进程与促进达成和平协议的角色。有时，只有联合国的召集力量能够发挥有效作用，2001年12月关于阿富汗重建问题的波恩会议便是一个很好的例子。
虽然这些大型和平项目均有其各自的特点，但是它们都有一个共同之处，即需要安全理事会常任理事国之间的通力合作。联合国整个历史进程已经证明，安全理事会常任理事国之间的合作不可替代，它们共同承担着维护国际和平与安全的特殊责任。常任理事国之间的合作越有效，联合国行动获得成功的机会就越大。20世纪80年代，常任理事国之间的通力合作促使伊拉克和伊朗之间的战争停火，这个案例成为日后行动的典范。
当今，随着危机局势的累积，山雨欲来的形势急切召唤着常任理事国之间的再次合作。联合国安全理事会常任理事国之间有必要签订一项全球安全协议。冷战结束后便需要签订一个类似协议，但是这一目标没有实现。而到了现在，多年的干预和行动已经积累了更多的经验和智慧。在更加多极化的世界中，实现主要战略国家之间的通力合作可能会愈加困难，但是不可否认，这类合作的必要性也是前所未有的。五位常任理事国的合作远远比两位或三位的合作甚至一位的孤军奋战更加有效。大国间的通力合作并非一个新的理念，它的出现可以追溯到19世纪的外交历史中，并在1945年联合国的建立中发挥了重要作用。因此，无论何时，无论遇到多大的障碍，都应牢记这一选择，或许《二十一世纪全球安全协定》便是一种复兴方式。
联合国和平与安全维护体系中还有另一个重要元素。近期的活动实践表明，联合国秘书长及其在和平与安全事务中的斡旋仍然发挥着重要作用。虽然秘书长很少直接、正式地使用《联合国宪章》第99条赋予的权力，但是通过与安全理事会成员国、其他联合国成员国以及卷入危机的国家进行非正式会晤，秘书长也可发挥很大作用。秘书长应在履行这一职能上多下功夫，尤其可以在新冲突发生的早期，勇敢地多次尝试发挥这一职能的独特潜能。
《联合国宪章》对国际经济和社会合作进行了广泛的规定。解决经济和社会问题被视为一个重要的和平元素，并被列入联合国行动宗旨中。但是，制度的演化与经济合作和发展的长期愿景之间缺乏一致性。联合国并未获得进行经济和金融决策的有效工具；这些工具属于国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织。另一方面，联合国自其成立之初便设立了各种基金组织，“用于改善欠发达地区的发展”。现在，作为联合国各种机构基金和计划的核心，联合国开发计划署（UNDP）的总预算约为50亿美元。在当代全球发展工作中，这是一个很大的数目，但不是决定性的数目。
除了提供资金支持方面，联合国在发展理念的形成上一直发挥着关键作用。让我们回忆一下联合国在这一职能上的几个主要特点。
20世纪80年代的紧缩政策和结构调整所造成的一系列困境衍生出另一种伦理型发展理论。这一伦理型发展的实例包括联合国儿童基金会（UNICEF）提出的“人性化调整”概念、发展权作为一项人权，及联合国开发计划署（UNDP）在人类发展报告方面的工作。
但是，伦理型批判理论无法独自发挥作用。后冷战时期打开了在全球化背景下推动发展理念概念化的新篇章。联合国组织召开了一系列全球会议，从各个方面讨论发展问题，指出了环境、社会发展、女性角色、人类居住条件、人口和人权等领域存在的问题，并制定了一系列国际合作目标和行动计划。20世纪90年代召开的这些会议具有重大意义。冷战的结束和国际经济新秩序理念的提前崩塌造成了真空区域的出现，很容易导致国际发展合作的瓦解。联合国会议的举行为国际发展提供了新动力和新内容，让千禧年有了一个全新的开始。
2000年，基于上个十年发展会议取得的广泛、认真、扎实的工作成绩，联合国秘书长科菲·安南提出了一组千年发展目标。此外，正如主管经济和社会事务的前联合国副秘书长尼廷·德赛所说，这些目标的提出“足以干净利落地应对媒体和政府高层在发展问题上出现的注意力缺失现象”。千年发展目标专注于减少极端贫困、改善基本卫生和教育条件、提高孕产妇健康、降低儿童死亡率及确保环境可持续发展。这类目标呼吁形成了新的、具有灵活性的发展伙伴关系。
千年发展目标的提出促进了2002年蒙特利尔发展融资共识的达成，并促使政府、发展机构、私营部门、非政府组织、学术机构甚至媒体开展了各种有意义的活动实践。要了解千年发展目标的提出，必须要了解其所处的历史环境，及其对未来的潜在影响。这些目标的提出并非一蹴而就，而是基于对几十年工作经验的总结，是一个考虑到未来国家政策制定和国际发展合作因素的现实框架。
千年发展目标实施后所取得的成果也再次证明了这一评估结论，这也是2015年后发展议程高级别知名人士小组的评估结论。这个小组由当时的印度尼西亚总统、利比亚总统及英国首相担任主席。该小组在报告中指出，在千年发展目标提出后的13年间，“极度贫困人口出现有史以来最快速的减少：生活在国际贫困线（每天1.25美元）以下的人口减少了五亿”。据报道，儿童死亡率及疟疾致死病例等出现了重大改善。多位权威专家也给出了乐观的评估，这一切促使随后的15年（2015—2030）计划谈判取得成功。联合国将17条可持续发展目标组成一个体系，并添加了其他发展任务，形成了众所周知的“2030年可持续发展议程”。
2030年可持续发展议程是针对全球发展制定的最全面、最宏大的方案。该方案能够在2015年获得一致性通过主要归功于联合国的作用。从本质上说，2030年可持续发展议程提出了三个概念：第一，消除贫困；第二，可持续；第三，公平。
扶贫工作取得的成绩和当代的乐观主义观点都表明消除贫困应当是所有工作的重中之重。针对世界各地的贫困状况，联合国需要提供可靠分析，并给出成熟的政策指导。政策指导应当包括最贫困群体最迫切需要的相关政策建议。仅仅依靠一般性统计数据制定的国家扶贫政策是无法真正解决问题的。通常采用分类数据识别最关心的群体，对问题进行正确诊断，从而促进更有效政策的制定。
目前来说，发展举措的可持续性主要从环境维度进行考虑。这种考虑具有充分的理由。对社会发展的可持续性，人们虽然理解得非常到位，但却一直未强调其重要性。良好治理的标准之一便是拥有一系列政策，旨在促进增长并保证经济增长可以最大限度地转化为社会进步。自动获取“涓滴效应”的这种期望，通常只是一种幻想。近年来，这种幻想在逐渐减弱。同时，在当前关于国内收入差距不断扩大的讨论中，社会可持续性问题越来越多地成为发展讨论的中心议题。并且，环境、经济和社会发展可持续性的平衡问题依然处于重要地位。
对于第三个概念——公平，我们应当从综合角度来理解。发展需要遵守规则，规则应当是公平的。理想情况下，发展会促进法治的完善，推动实现普遍人权标准的稳步提高。但是，这类要求不仅仅是必要的，也是易受其他因素影响的。完美是优秀的敌人。重要的是，要在与实现人权发展相关的经济和社会背景下，确定与实现人权相关的优先事项。此外，国家间的公平也需有所对应，从而实现国家间更大的公平。
与经济和社会合作不同，人权很少在《联合国宪章》中被提及。有关方面希望在旧金山提案中加入一个国际人权法案，然而并未成功。但是，这个空白之后很快便被《世界人权宣言》填补，《世界人权宣言》是联合国最重要、最宏大的声明文件之一。
让我们回顾一下《世界人权宣言》中的规定，其中第28条这样写道：“人人有权要求一种社会的和国际的秩序，在这种秩序中，本宣言所载的权利和自由能获得充分实现。”
这一规定包括两个关键元素：第一，享有社会和国际秩序的权利；第二，该权利有望充分实现，这与仅仅承认权利或正式颁布权利不同。因此，这一平台需要经过长足发展——首先是标准设定，这是前20年工作的主要任务；之后是人权实施工作的逐渐强化，人权工作的这一部分难度更大、冲突更多，并且到现在为止依然是议程上的主要任务。
现在我们来做一下总结。
通过整体视角观察联合国及其成立70多年来的发展演变，我们会发现，该组织不仅是不可或缺的，而且与实现国际社会的广泛需求紧密相关。显然，对联合国来说，许多工作还有改善的空间和需求，其中部分问题比较明显。
就其和平行动而言，维和人员的数量有限，并且仅受自己国家纪律和刑事管辖权的制约，这增加了防止和禁止不恰当行为的难度。令人欣慰的是，安全理事会明确了其立场，承诺对维和人员的不当行为采取零容忍原则。现在，理事会应当制定相应措施，保证这一原则的有效实施。
关于联合国的发展体系，还需进行大量创新，通过充分利用数据革命改进监督功能，开发联合国进行精密分析和政策建议的能力。这要求各主要机构更多地关注这一领域的联合国行动，同时采取更加宏观的策略。
对于人权领域，需要进一步提高监督和执行能力，并思考人权的变革性潜能。事实上，《世界人权宣言》第28条规定应当作为人权机构和整个联合国体系的基本纲领。
联合国需要加强对公众的服务，以获取全球公众舆论的支持。若要加强联合国远大目标、社会实践工作和公众合法预期之间的自然结合，有关方面必须与公众进行沟通。21世纪是联合国“尽可能”实现其长远发展的一个非常重要的时期。小威廉·皮特在两个多世纪前提出的远见卓识，需要获得广泛的公众支持才有望在我们的时代发扬光大。
