一、人民代表大会制度研究的历史回溯
从我国人民代表大会制度建立之初,学者们便没有停止对人民代表大会制度的思考和探索。但是在不同的社会阶段,人大研究呈现出不同的态势,为了便于研究,笔者将之划分为三大阶段,即起步阶段、兴起阶段和蓬勃发展阶段。
1.起步阶段(1954年—1976年)。全国人民代表大会创建于1954年9月15日, 但是对于人民代表大会制度的探索早在其成立之前便已经开始,如1940年毛泽东同志就在《新民主主义论》中首次提出人民代表大会制度的设想和理论。他指出,“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级人民代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制,才能适合各革命阶级在国家中的地位”。 对于中国人民代表大会制度的性质,周恩来指出,“人民代表大会处于苏维埃工农兵代表大会制的体系,完全不同于资产阶级的议会制,……人民代表和苏维埃也是不同的。”
人民代表大会制度正式确立后,为人民代表大会制度研究提供了契机,特别是由于当时人民代表大会制度处于初建阶段,实践中出现了很多问题,更加引发了人们发现问题和解决问题的热情,并在时任全国人大常委会副委员长彭真的领导下展开了健全人民代表大会制度的讨论和研究。这些研讨的涉及面较广,但重点是围绕人大及其常委会如何开展立法和监督工作展开的,其中包括人民代表大会制度是否要对政府进行监督,是否在县级以上地方各级人民代表大会设立常委会等问题。 应该说,在人民代表大会制度设立的头三年,对于人民代表大会制度的研究可谓初露峥嵘。遗憾的是,这一良好的发展态势很快被突变的政治形势打断了。由于1957年中国共产党“左”的指导思想抬头,人民代表大会制度受到严重冲击,地位和作用开始下降,到1966年“文化大革命”爆发,人民代表大会制度陷入瘫痪和半瘫痪状态,成为名副其实的“橡皮图章”。这种状况一直持续了10年之久,而关于人民代表大会制度的讨论也就此停滞。这种情况一直持续到1978年党的十一届三中全会召开,人民代表大会的工作才正式恢复,人民代表大会制度研究也才逐渐迎来了兴起的春天。
2.兴起阶段(1978年—20世纪90年代初期)。1978年底党的十一届三中全会全面总结了新中国成立以来的历史经验教训,提出了发展社会主义民主,健全社会主义法制的任务,开辟了我国改革开放和社会主义现代化建设的新时期。人民代表大会制度日渐恢复了生机和活力,在国家的政治生活中越来越占据主导地位。1982年宪法的颁布,健全了全国人大及其常委会的组织机构,人大制度建设得到了丰富和发展。1987年党的十三大报告在全面论述政治体制改革的同时,又多角度提出了完善人民代表大会制度的构想。在这样一系列利好政策的刺激下,学界掀起了对人民代表大会制度研究的小高潮。这一时期,研究人民代表大会制度的力作有孔令望、孙潮的《国家监督论》 ,蔡定剑的《中国人民代表大会制度》 ,全国人大常委会办公厅研究室编著的《人民代表大会制度建设四十年》 ,袁瑞良的《人民代表大会制度形成发展史》, 梓木的《民主的构思:论我国人民代表大会制度的发展与改革》 ,何华辉的《人民代表大会制度的理论与实践》,等等,这些著作从不同的视角对人民代表大会制度进行了较为系统的论述。 这一时期还有一个值得一提的著作是刘政主编的《人民代表大会制度词典》 ,这是当时研究人民代表大会制度一部非常有效的工具书。
尽管这一阶段重新唤起了学者们对人大制度研究的旨趣,但不可否认的是,由于受当时政治、经济、社会条件的限制,这一阶段学界对人大制度的研究还远远不够,不但论述人民代表大会制度的专著相对匮乏,而且有关人民代表大会制度建设的文章也相对不足。除了郭道晖的《对党与人大关系上一些提法的商榷》, 刘政的《关于人民代表大会制度研究中需要进一步探索的几个概念和提法问题》, 石世龙的《试论我国人民代表大会制度的完善》 等文章对人民代表大会制度的完善提出了自己的见解和主张,人大研究更多的是局限在一些实际性问题的探讨,而对人民代表大会制度的理论研究并不深入,对国外议会制度的研究则是停留在制度介绍的层面上,没有进行深入的比较分析。 进入20世纪90年代中期后,这种状况有了明显的改观,人民代表大会制度研究进入蓬勃发展阶段。
3.蓬勃发展阶段(20世纪90年代中期至今)。可以看到,20世纪90年代初期学者们对人民代表大会制度的关注呈现出与日俱增之势,但是准确地说,人民代表大会制度研究的蓬勃发展出现在20世纪90年代中期以后。我国市场经济的快速发展对政治体制的民主化和法制化提出了更高的要求,特别是1991年党的十五大提出“依法治国”的治国方略,进一步提高了人民代表大会的宪政地位。作为中国民主法制建设的主要承担者,人民代表大会制度当仁不让地成为中国社会走向民主化和法制化的重要推手,而这也对人民代表大会制度本身提出了全新的要求。鉴于人民代表大会制度日益加强的地位和职能,以及其在运行过程中出现的种种问题,如何完善人民代表大会制度成为人们关注的焦点所在,人大研究获得深化和发展。与人民代表大会制度相关的著作和文章如雨后春笋般破土而出,人民代表大会制度研究进入了一个新的历史时期。无论是研究的范围还是研究的深度以及研究的质量都有大幅的提高,而且令人欣喜的现象是涌现出大批从事人大制度研究的科研人员,活跃了人大研究的氛围,提高了人大研究的理论水平。
自此,关于人民代表大会制度的研究可以说呈现出百花齐放的景象。研究者们从不同的视角对人民代表大会制度进行探索和思考,研究内容涵盖了人民代表大会制度的基本理论,人民代表大会的制度建设以及人大工作问题等诸多方面的问题,接下来本文将对此进行分别探讨。