二、人民代表大会制度研究的主要内容
(一)基础理论方面
1.人大制度的内涵、优越性和作用。准确地把握人大制度的内涵和性质是坚持和完善人民代表大会制度的基础。针对社会上对人民代表大会制度的狭义理解,即将人民代表大会制度等同于人民代表大会及其常委会制度,一些研究者指出,人民代表大会制度是我国根本的政治制度,不仅包括作为国家权力机关的人民代表大会及其常委会的制度,还包括国家权力机关与其他国家机关关系的一套规定和制度。
研究者们一致认为,尽管我国人民代表大会制度还不够健全,在一些具体制度方面还需要完善,但是人民代表大会制度是符合我国政治逻辑的根本制度,是中国近现代以来对政体模式探索实践的结果,是适合中国国情的最有效的代议制民主政体,是中国人民基于历史和现实作出的正确选择。新中国成立71周年,特别是改革开放41年来,人民代表大会制度不断巩固和发展,显示出强大的生命力和巨大的优越性,因此必须坚持和完善人民代表大会制度。对于西方的三权分立制度,研究者们指出,作为一种政治模式,三权分立制度有其价值和合理性,但是这一制度在西方有其生存和发展的土壤,却并不适合中国。就像胡锦涛同志指出的:“一个国家实行什么样的政治制度,必须与这个国家的国情和性质相适应。中国的社会主义民主政治,之所以是最适合中国国情的民主政治,是最能够把中国13亿人民的意志和力量凝聚起来共同奋斗的民主政治,关键在于它植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土,产生于中国共产党和中国人民为争取民族独立和国家富强而进行的伟大实践。”因此,对于中国而言,无论是从理论上还是实践上讲都需要坚持人民代表大会制度而不能搞三权分立。
人民代表大会制度的优越性是所有研究者都予以肯定的。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度是人民行使国家权力的最好形式,是中国人民当家作主、参与管理国家事务和社会事务的最有效的政治制度。根据研究者的总结,人大制度的优越性主要体现在三个方面:一是其作为人民民主权利的特点保障了人民意志可以得到充分体现。人民不仅有权选择自己的代表,并随时可向代表反映自己的要求和意见,而且对其选择的代表还有权监督,有权依法撤换或罢免那些不称职的代表。二是其民主集中的特点保障了中央和地方国家权力的统一。在中央和地方之间合理划分职权,既保证了中央集中统一的领导,又发挥了地方的积极性和创造性,使中央和地方形成稳固的统一整体。三是其民族区域自治的特点有利于保证我国各民族的平等和团结。自1954年9月一届全国人大代表普选以来,人大代表的广泛民族区域性便开始逐步增强,有效地增进了民族团结和社会的和谐。还有研究者从伦理制度的角度论证了人民代表大会制度的优越性,通过对伦理制度化中主体性体现的价值功能的分析,讨论了人民代表大会的制度功能。
2.人大制度建设与宪政建设。宪政是文明社会的标志。现代政治制度之所以要以宪法为基础,就是要通过制定宪法的形式,为公共权力设定根本的规则,为公共权力提供合法性来源。在中国进行宪政建设,首选目标是加强人民代表大会制度建设。因为在宪政的三要素——民主、法治、人权中,人民代表大会制度是践行民主的不二机制,是实现法治、人权的前提和基础。没有人民代表大会制度的改革完善,法治就不可能真正建立;没有人民代表大会发挥作用,人权也不可能从根本上得到保障。目前的问题是,如何按照宪政体制的要求来加强和完善人民代表大会的制度建设,逐步实现宪政体制与人大制度的接轨。其基本方向是:理顺党的领导与人大权力的关系,培养宪法至上的观念和宪政意识,完善选举制度和实行竞选,以及保障公民权利,建设有限政府和实行司法审查等。
3.人大与政治文明建设。 政治文明的一个根本要求就是政治民主。从根本上说,没有民主,就没有政治文明。这其中,人民代表大会承载着重要的历史使命,可以说,没有人民代表大会制度,就没有民主,就没有政治秩序,没有人民代表大会制度的发展,就没有政治的进步。人民代表大会制度是中国特色政治文明的主要制度形态,它的发展和完善是衡量我国政治文明建设水平和完善程度的重要标志,是推动新世纪中国政治文明发展的最宝贵的体制内政治资源之一。 对于我国当前正在进行的政治体制改革,一些研究者认为人大制度改革是我国政治改革的逻辑起点。通过人民代表大会制度的改革既可以解决现代化发展所带来的政治参与扩大的问题,又可以保证政治体制改革在一定的范围内进行,并且可以进而辐射到司法制度改革、政党制度改革,从而最终实现政治体制改革的总体目标。
4.和谐社会与人大制度建设。党的十七大报告指出:“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐,没有社会和谐也难以实现科学发展。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务,是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活,又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。”60多年的实践证明,是不是坚持和完善人民代表大会制度,直接关系国家政治、经济、文化和社会事业能否全面、协调、可持续发展,也关系到和谐社会建设目标的实现。人民代表大会制度在构建和谐社会中起着举足轻重的作用。人大制度作为建设有中国特色社会主义的根本性政治制度,应当在构建社会主义和谐社会的工程中发挥根本性的和关键的作用。如果在根本政治制度上未能做到和谐社会的要求,则必然影响到整体和谐社会的建立。在建设和谐社会中,要充分发挥人大的立法职能,推进民主法治,保证社会公平正义。为和谐社会的建设提供有效的法律依据和基础。在建设和谐社会中,要充分发挥人大的利益表达渠道的作用,平衡各方面利益,促进和谐社会建设。在建设和谐社会中,要充分运用人大对关系国计民生人民疾苦的重大事项的决定权。整合各方面力量,推动和谐社会建设。在建设和谐社会中,要充分发挥人大民主监督的反腐作用。
5.人民代表大会制度与民主。党的十七大报告指出,“人民民主是社会主义的生命”,发展民主政治是中国现代化进程的必然选择,“是我们党始终不渝的奋斗目标”。作为实现人民民主的制度载体,人民代表大会制度是中国民主精神的集中体现。民主是人民代表大会制度的核心价值。就像一个学者指出的:“人民代表大会的至上性体现了人民主权的民主源头,人民代表大会的产生体现了选举民主,人民代表大会的运作过程体现了协商民主。” 民主是人民代表大会制度的核心价值。在中国的民主化与法治化进程中,人民代表大会制度在最广泛的范围内将人民组织到国家政权中,进而使人民从形式到内容都成为国家的主人,实现了人民当家作主的目标。正是因为我们有了人民代表大会制度,党的领导、人民当家作主、依法治国这三者才实现了有机的统一。
(二)制度建设
人大制度自建立以来,特别是在中国实行改革开放之后,取得了令世人瞩目的成就。可以说,人大制度已经成为人民当家作主广阔而坚实的制度平台,但是我们不能据此说人大制度已经完美无缺,由于历史和现实的种种原因,人大制度在实践中仍有诸多问题亟须改革和完善,对此研究者们显然已有充分的认识,并针对我国人大制度建设中存在的问题提出了许多有益的见解。
1.代表制度
任何一项制度的运行状况都与其运作主体密切相关,人民代表大会制度也不例外。人民代表大会制度能否良性运行,与其特定主体人大代表的代表职权的行使情况、代表义务的履行情况都是密不可分的。因此,研究人大制度首先应从人大代表入手,以便为人大制度建设奠定真正的主体之本、动力之基和活力之源。
关于人大代表的研究成果可以说相当丰富,特别是随着人大代表在国家政治生活中的地位和作用越来越为社会所认识和尊重,如何最大限度地提高人大代表的代表水平更成为学者们关注的焦点和热点。 归纳起来,学界关于人大代表制度的研究主要有以下几个方面:一是人大代表的研究,其中包括对人大代表代表性的研究,人大代表主体地位的研究,人大代表结构问题的研究,人大代表素质以及对人大代表履职等方面问题的研究。当然,尽管学者从不同角度对人大代表进行论述,但不难看到研究者的目的是殊途同归,就是一方面保障和提升人大代表的主体地位,另一方面加强对人大代表的监督和制约。
第一,人大代表的代表性。近年来,越来越多的学者开始关注人大代表的代表性问题,并从不同角度讨论了人大代表的代表性问题,例如,如何认识人大代表的代表性问题,人大代表代表性缺失的原因分析,如何完善人大代表的代表性的问题,等等,均有学者对此进行探讨。
“人大代表代表谁”,这个问题似乎不证自明,人大代表自然代表人民,对此我国《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)有明文规定,研究者们也无异议。但是这里所说的人民是很宽泛的概念,由此引发的问题就是代表究竟是代表辖区人民的利益还是代表选区人民的利益,对此,研究者们的观点并不统一,一度出现了“广义代表说”和“狭义代表说”两种说法。当然,也有研究者认为两种说法均存在一定缺陷,主张人大代表的双重代表性,认为人大代表在履行职务时,要正确处理辖区利益与选区利益的关系,使选区利益融入辖区利益,辖区利益包涵和体现选区利益,实现辖区利益与选区利益的协调一致。 研究者们普遍认为目前我国人大代表存在代表性不强的问题,并针对人大代表代表性的完善问题,提出了对策和方法。如研究者指出人大代表代表性的实质是人大代表忠实地代表和有效地表达人民的意志和利益。完善代表性至少要做到两点:一是在选举制度中保证人民能自主选择代表进入权力机关,二是在人民代表大会制度中保证人大代表能为人民办事。
第二,关于人大代表主体地位的研究。近年来,学界对于代表主体地位的主流观点就是人大代表应该实行专职化。很多研究者认为人大代表只有实行专职化,才能确保人大代表有效地履行职责。所谓人大代表专职化就是指人大代表在当选期间仅围绕人大代表这一特定身份从事政治活动或政治行为。 有研究者认为,代表专职化可以克服代表兼职产生的种种弊端。“在专职代表制下,人大代表必然会对其代表身份产生较强的角色认同感,从而在实践中保证代表身份的实质化。这就避免了兼职代表制下代表观的错位问题”。 “在我国实行人大代表专职制是必要也是可行的,可以通过先试点后推广模式和国家指导结合人民参与推进模式来逐步实现人大代表专职化”。 当然,也有研究者对于代表的专职化持审慎的态度,认为代表专职化是一把双刃剑,或有可能使民主有效性陷入“两可”境地,或有可能导致民主的精英主义倾向。因此,实行代表专职化要慎重而行。 有研究者认同这种观点,指出在现阶段人大代表专职化面临多重现实困难,全面推开并不现实,可以借鉴和汲取代表专职化的优势,对现行人代会制度进行改进。 2010年10月修改的代表法继续否定了代表专职化和设立代表个人工作室的思路,似乎为学者们对代表专职化的论争暂时画上句号,但是这似乎并未影响研究者的研究旨趣,人大代表的专职化问题依然是学者关注的话题 。
第三,对人大代表结构的研究。人大代表结构是否合理和具有广泛代表性,直接关系到人民当家作主权利的实现,以及人大监督制度作用的充分发挥。人大代表的结构不仅包括身份结构,而且包括年龄结构、知识结构与能力结构等。学者们普遍认为,目前人大代表的组成结构不尽合理,存在的问题主要表现为:官员代表所占比例过大,党员代表偏多,代表的学历层次不高、法律素养低。 另外,有研究者认为目前我国通行的通过确定各类代表比例的办法来保证社会各阶层、各利益群体,特别是弱势群体的利益,让他们在人民代表大会中占据一定的比例的做法不够科学,认为由于社会各阶层、群体在社会中的构成比例极其复杂,无法对比例做出准确计算,即使能计算,也会因成本太高失去价值。 针对人大代表结构问题,研究者们提出了一些改善的建议,特别是针对2012年3月全国人大提出的降低全国人大代表中党政领导干部比例的要求在实践中如何落实的问题,研究者们更是各抒己见。有研究者提出通过引进竞争机制和限定官员代表的比例来改善代表结构。
各级人大代表依法有效履职是我国人民代表大会制度发挥作用的主要途径。代表履职质量直接影响我国社会主义民主政治建设的成效,因此,必须采取有效举措确保代表能够有效履职。在如何保证人大代表充分履职问题上,学者指出目前我国人大代表履职存在的最大难点是对于人大代表职务性质的认识不清,如将人大代表视为政治荣誉,将自己视为行业代表,或者将自己视为摆设,这些导致代表履职意识薄弱,无法正确地履行职责。 因此,研究者认为提高代表的履职能力的关键在于澄清各种对人大代表职务性质认识的误解,强化代表的角色意识。 当然,研究者也不否认我国人大代表在角色认同上取得的进展,有研究者专门以核心期刊为样本,分析了不同时期人大代表角色的变化,指出人大代表正在从反映民声的传声筒转变为人民利益的捍卫者和代表者。 而随着人大代表在职务履行方面有了更多的实际行为,人大代表角色扮演的履职保障也成为研究者的一个研究热点。
人大代表具备相应的政治素质、文化素质、能力素质也是履职的关键。学者们认为人大代表的素质是其行使国家权力、履行代表职责所必须具备的特定的主观条件,人大代表整体素质的高低,不仅关系到代表职能作用的发挥和国家权力机关的决策水平与工作效率,而且关系到人民群众对公共权力合法性的认同。因此,剖析和解决存在的问题,推动代表整体素质的全面提高,对于不断完善人民代表大会制度,推进政治文明建设至关重要。
“谁来监督监督者”是权力运行领域的一个永恒的主题。人大代表来源于人民,由人民选举产生,因此,人大代表接受人民的监督是人民主权原则的要求,更是民主政治的技术与程序的要求。“代表选举工作的好坏是决定代表素质优劣的关键性环节,但在代表选出以后加强对他们的监督工作却能起到稳定代表素质,加强代表素质的重要作用”。人大代表受人民委托,掌握国家权力,直接关系到人民的利益和幸福。如果不对人大代表保持有效的监督和控制,很难保证人大代表的代表性。对于监督人大代表的必要性,研究者均予以肯定。如有研究者指出,强化对代表的监督,是增强人大代表代表意识、代表责任、代表行动力、代表性的必要措施,最终对代表明确自己的职责和使命是一个有力的促进。关键的问题是找准着眼点,实现对代表的有效监督。
在代表制度研究上一个重大成果是改变了过去单纯研究代表的做法,把选民作为研究对象也纳入了研究视野,研究人大代表与选民之间的互动问题,这方面的研究成果也颇为丰富 。有研究者通过对代表与选民关系模型的梳理,分析了我国现实中代表与选民之间关系的真实脉相,并以此观察我国人民代表大会制度内在的运行逻辑。 有研究者分析了实践中代表与选民联系较少的原因,如代表联系选民的意识薄弱,二者之间的联系缺乏有效的制度支撑等,并提出了强化人大代表与选民联系的对策。 还有研究者分析了新修订的选举法中关于代表候选人与选民见面的机制的规定,认为该规定过于原则,操作起来存在困难,还需进一步细化。
除了实证研究,学者们还进行了代表理论的规范性研究。代表理论是民主理论的组成部分,又是选举制度的理论基础。代表理论的核心问题是选民和代表的关系问题,围绕这一核心问题产生了一系列基本问题:谁是代表、代表什么、如何代表、如何才是好的代表,等等。对这些问题的不同回答,反映了不同的代表理念,也形成了在代表制问题上不同的主张,并形成了各种所谓的代表制模型。这些对代表问题进行的规范性理论研究,极大地加深了我们对代表理论论域的认识,促进了我们对中国人民代表大会制度及其代表问题研究。
2.选举制度
选举制度是人大制度的重要组成,是人大制度的逻辑起点。它既是公民政治参与的主要方式,也是公共权力获得合法性的重要依据。改革开放以来,通过1979年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法),1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年先后进行的6次修改和补充,人大选举法律和制度不断改进和完善。但在实践中,人大选举制度依然存在许多问题亟待解决。为了推进选举制度改革,我国学界长期以来对选举制度改革问题都非常重视,在肯定我国选举制度进步的同时,也对未来改革的方向目标以及途径提出了深刻的见解。
第一,是关于扩大直接选举的范围问题的探讨。根据我国宪法和选举法的规定,只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生,县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。针对这种情况,有研究者指出,应进一步扩大直接选举的范围,这是中国人大代表选举制度的必然发展趋势,也是社会主义民主的内在要求。 研究者认为仅就我国目前的间接选举制度存在许多问题亟待解决。主要表现为选民投票热情不高,代表候选人介绍方式存在缺陷、对选举过程的监督体系不完善,等等 。
第二,关于扩大竞选范围的问题。民主的选举制度必须有竞争,无竞争的选举,不是真正的选举,也是不能真正表达民意的选举。根据条件逐步推进适度的竞选,可以有效地激发选民或代表的选举热情,增添选举活力,拓展选举范围,提高选举质量,为候选人创造公平竞争的舞台,选出高素质的人大代表。研究者普遍认为,在当前选举实践中,选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因,就是缺乏竞选机制。是否实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序,直接决定代表的素质、责任心和人民代表大会作用的发挥。因此,研究者呼吁适度地将竞争机制引入选举中来。 2010年,中国扩大了竞争选举机制的应用范围,这是一个可喜的进步,但是如何完善具有中国特色的竞选机制,以提升我国的政治民主化程度,依然有待于进一步深入研究。
第三,候选人提名和确定方式问题。选举人大代表首先要确定候选人,这是选举的初始环节。针对候选人提名和确定方式,有研究者指出,我国的提名制度要体现社会主义民主的优越性,并不在于人大代表构成上社会各阶层都要有一定数量的代表,最重要、最根本的在于社会各阶层是否真正按照自己的意愿做出选择。因此,在人大代表候选人的提名上,不应当按照阶层来分配名额,因为它使人们对公平、公正、公开的选举产生了疑问,对选举制度造成了不应有的损害。从选举的本来意义上讲,公民选举代议机关代表和国家机关特定工作人员代理自己管理国家,在本质上是其对自身利益的选择,因而保障有关公民按照自己意愿做出选择至关重要。
第四,如何调动和提高选民积极性问题。目前,我国选举制度所面临的最大问题是选民对选举的冷淡情绪。除了选举程序存在问题,如代表的提名和确定民主性不足,候选人的介绍机制不合理,选举范围狭窄等原因外 ,有研究者认为,选民之所以对选举表现出漠然的态度,关键的问题在于选举和选民利益脱节。研究者认为,从理论上说,选民进行投票选举,其实质是在选择自己的利益代表人,以实现自己的利益诉求。他们参与选举愿望的强弱是根据利益的大小来判断的,而不是取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱。只有利益才是决定选举的动力,有利益才有激情,才会去投票。因此,应将选举制度与利益机制结合起来,将利益与选举制度挂钩。
当然,对选举制度还涉及其他一些问题,如有研究者提出完善选举制度配套性措施,即建立人民代表大会弹劾制,认为根据国情建立自己特色的弹劾制,对完善我国的权力监督制度,推动民主制度的发展有着极为重要的作用。 另外还有学者讨论了农民工选举权保障问题。研究者指出,对于社会上的弱势群体而言,有意义的是选举权,而不是被选举权。只要拥有选举权的人数足够多,就不怕没有人会替他们说话。所以,关键的问题在于落实公民平等的选举权,特别要落实农民工在打工城市的选举权,切实解决他们的利益无人代表的问题。
3.人大监督制度
人民代表大会监督制度既是人大制度不可或缺的内容之一,也是国家监督体系的重要组成部分。如同西方政治学者奥布莱恩指出的:“在行政权处于强势的时代,对之进行监督、检查和控制,无疑是人们对立法机关的合理期待。与提出某些法律案相比,立法机关通过行使监督权,也许更能够使问题得到解决。”人大及其常委会的监督,是人民当家作主的政治权利的集中体现,其监督职能是其他监督机构无法替代的。但是,由于政治、经济和历史文化等原因,以及缺乏人大监督制度的实践,人大监督制度长期以来并没有得到理论界多少重视。直到20世纪80年代中期以后,随着经济体制改革和政治体制改革的进行,人们对人大监督制度的研究才逐步展开,涉及的内容也日益广泛,涵盖了人大监督的目的、意义、主体、对象、内容、形式和程序等诸多方面,也有了一些颇具水准的论文和论著。 但是,我国目前人大监督权落实得怎样?人大的监督职能履行得如何?人大监督的缺陷和问题在哪里?究竟是何种因素影响人大监督职能的发挥?应该怎样构建和完善人大监督制度?诸如此类的问题,依然是我国在进行社会主义政治体制改革过程中所面临和必须着力解决的重大理论与实践问题,特别是随着我国民主政治建设和国家现代化的需求日益凸显,人大监督制度的改革也愈益迫切,需要相应的理论作为支撑和指导,因而对于人大监督制度的研究也有待于进一步深入和拓展。从目前的研究成果来看,主要包括以下几个方面的内容:一是人大监督的性质、特点和基本原则。二是人大监督的外部环境,主要涉及理顺全国人大及其常委会与地方人大及其常委会之间的关系,理顺人大与党的关系,理顺人大与政府的关系以及理顺人大与司法机关的关系。三是人大监督权的行使机制问题。
正确认识人大监督的性质和作用,是深入研究人大监督制度的前提。关于人大监督的性质、特点和基本原则是研究者不能忽略的问题。人大监督是民主监督的有效形式。根据研究者的总结,人大监督的性质和作用主要体现在以下几个方面。第一,人大监督的实质就是人民监督。第二,人大监督是代表国家进行监督,是具有法律效力的监督,是我国监督体系中最具权威的监督。第三,人大监督有助于扼制腐败的发生和蔓延。第四,人大监督有利于促进和完善人大自身建设。
对于人大监督的外部环境研究,主要涉及三个关系的理顺。首先是党与人大关系的理顺。建设社会主义政治文明,一个重要的方面就是要规范党政关系,而要规范党政关系,关键是要处理好党与人民代表大会的关系,这是由二者在我们国家政治生活中所处的地位所决定的。中国共产党是我们国家的执政党,是社会主义建设事业的领导核心。人民代表大会是人民行使国家权力的机关,全国人民代表大会是国家最高权力机关。一个是领导核心,一个是权力机关,因而如何处理二者之间的关系就成为规范党政关系的关键。1954年宪法对全国人民代表大会与党的关系并没有做过多的表述,只是在前言中提到,人民的胜利是在中国共产党的领导之下取得的。1975年宪法把人民代表大会的地位置于一种逻辑矛盾当中,它说:“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1982年宪法在党与人民代表大会关系上的规定有了重大的突破,一方面确立了党对于国家的领导,全国各族人民要进行现代化建设必须在坚持中国共产党的领导之下。同时第一次在宪法中对党的领导加以约束:“党必须以宪法为根本的活动准则,必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”
从宪法对于全国人民代表大会与党的关系规定的变迁中,我们可以看到我国对于党和人大关系的探索。事实上,很长时间以来,无论是在理论上还是在政治实践中,党和人大关系都没有很好地理顺,研究者们对此也是纷纷献计献策,并推出了一系列的研究成果 。总结起来,研究者关注的问题主要集中在三个方面:一是关于规范执政党与人民代表大会关系的意义,二是如何理解和把握执政党与人民代表大会的关系,三是如何规范执政党与人民代表大会的关系。
人民代表大会制度中需要理顺的第二个关系是全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的关系。对于上下级人大及其常委会的关系,研究者们基本赞同将其定位为监督、联系和指导。 从理论上讲,这种定位是科学合理的。《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)的出台进一步明确了上下级人大及其常委会之间的“监督”关系问题,包括对二者之间的监督方式也有明确规定,但对于二者之间如何进行有效的联系和指导,并没有太多的说明,学界也缺乏深入系统的研究。各级人民代表大会及其常委会集体行使职权,是国家权力机关依法履行职能的基本形式。实现代表大会和人大常委会履行职能的有机协调和相互衔接,形成整体合力,是保证人民当家作主,确保国家机关协调一致开展工作,最大限度地发挥人民代表大会制度优越性的重要基础。对于研究者而言,如何科学构建上下级人大及其常委会之间联系和指导的关系,如何在上下级人大及其常委会之间建立一种有效的协调和联系机制,应是继续深入探讨和研究的问题。有一些研究者们从实际工作出发,讨论了全国人大及其常委会和地方人大及其常委会之间的联系和指导关系问题。 还有研究者对人民代表大会与人大常委会的关系做了分析,指出二者在职能衔接方面还存在法律规定不明晰、工作联系不紧密、主次关系把握不准确等情况,这些问题在很大程度上影响了人大职能作用的发挥,因此应加强人民代表大会与人大常委会履行职能的衔接,以便有效地发挥人大的整体职能作用。
人大与政府的关系一直是研究者关注的重点。根据我国宪法规定,人大选举政府领导人,监督政府的工作;政府必须对人大负责并定期报告工作,接受人大的监督。从理论上讲,人大是政府的监督机构,但在很长一段时间里,人大对政府的监督往往是“寓监督于支持”,因而造成人大对政府的监督缺乏实效。对此,有研究者提出改变这一现状,真正将人大监督落到实处。研究者还分析了加强人大对政府监督的必要性,分析了影响人大对政府监督职能发挥的因素,同时提出了相应的对策和建议。 还有研究者认为,人大监督乏力的重要原因在于缺乏具体、可操作的监督手段,因此提出了构建人大在政府绩效评价中的主体地位的观点。该研究者认为基于政府综合绩效评价作为一种有效的治理工具及制度安排的性质特征,及其可通过具体翔实的指标体系来全面测评政府绩效有具体、可操作的特点,可以为人大监督职能的加强和顺利实施提供一个行之有效的路径选择。通过政府综合绩效评价途径,人大能够更为准确且便利地对政府执行国家大政方针、管理经济社会及其自身。
人大对司法机关的监督是近几年新兴的研究领域,由于司法腐败现象的滋生,引起了人们对司法监督和制约的关注。根据我国宪法规定,司法机关由国家权力机关产生,要接受权力机关的监督和制约。于是,人大在原有监督手段的基础上,从20世纪80年代以来针对司法机关又创建了许多新的监督方式,如个案监督、特定问题调查、执法责任错案追究机制等,特别是人大在对司法监督上出现了一些地方人大越位监督、违法监督的做法,进一步引发了学界对于人大监督司法正当性的反思和讨论。当然,对于人大监督司法的正当性问题,研究者们基本是持认可的态度,认为人大及其常委会依法行使司法监督权具有理论基础和宪法依据。人大监督司法的最终目的是实现司法公正,保障司法机关公正司法,这与司法本身的诉求并不冲突,是法的客观需要。因此,争论的焦点并不在于是否要坚持人大对司法的监督,而是集中在如何一方面保证司法受到人大的有效监督,另一方面又确保人大依法监督不妨碍司法的独立性,即如何把握人大监督的“度”的问题。研究者们讨论的问题主要涉及人大监督的程序和方式,包括人大对司法的个案监督,人大监督的界限和原则,如何在人大监督与司法独立这两者之间寻找平衡点,等等。
围绕新的监督法,研究者们也展开了深入的讨论。如人大常委会的监督范围问题,关于审议意见的有关问题,关于人大监督公开实效性的问题以及违反监督法是否应该承担法律责任问题,等等,都有学者对此进行思考。此外,还有学者针对监督法实施情况做了评估报告,通过对监督法实施效果的评估,找出监督法实施中存在的问题和不足,并有针对性地提出对策。
(三)人大工作实践
对于人大而言,其工作主要包括两个方面,一是立法,一是监督。人大立法工作一直是学者研究的重点之一。长期以来,学者们关注的是如何建立、健全我国的社会主义法律体系问题,而随着我国社会主义法律体系的形成,研究者们的视角逐渐从立法转移到修法问题,即如何对现行法律进行评估,并对其进行修改和完善的问题。如有学者从宪法的角度分析了如何提高我国立法的质量问题。 有学者提出引入立法风险评估方法,以促进立法的良法化。 更多学者则立足于地方立法,针对我国地方立法工作提出自己的见解和主张,包括地方立法的工作机制、利益协调机制、选题和未来发展趋势,并提出相应的建议。
除了对立法内容的关注,立法程序,特别是保障公民参与立法的问题也是学者研究的重点。公民参与立法是现代民主政治的重要表现,我国立法法明文规定,立法应当体现人民意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。但是通过怎样的方式和方法让立法过程成为人民群众广泛参与的过程,研究者们见仁见智,提出了很多见解和主张。如有学者倡导设立立法联系点, 有研究者主张实行普遍立法听证,认为立法听证不但可以保障公民参与立法,实现立法民主化,同时还有利于提高立法的质量。
对于人大监督工作,研究者们也有自己的看法和主张。研究者们认为我国人大监督自通过“五四宪法”设立以来,发生了由弱至强,由虚转实的可喜变化,但与此同时,人大监督工作依然存在种种问题。研究者指出,目前我国人大对决策权、执行权和监督权存在监督乏力的问题。在对决策权的监督上,存在议决内容不完整、议决过程不充分、议决结果不够刚性的问题;在执行权的监督上,存在监督内容不够人性化、缺乏对程序的关注、监督手段缺乏制度内的统筹协调机制等问题;在对监督权的监督上,表现为对系统内的监督缺乏制约的相互性,对系统外的制约缺乏独立性或互动性的问题。 针对人大监督不力的现象,有研究者指出,从制度安排上来看,人大并不缺少监督的权力,而是缺乏激活这种监督权的种种机制,缺乏有关监督权如何行使的程序性规定。 有鉴于此,研究者普遍认为应该改进人大的监督机制 :一是规范人大监督法理依据。研究者认为,人大监督立法不充分和监督法律缺乏系统性,直接削弱了人大监督的权威性,因此呼吁全国人大或者常委会通过立法来确定某些法定情形,明确政府官员或者司法官员的政治责任;二是重构人大监督组织机构。人大及其常委会的监督职权依赖于其内设组织机构的运行来实现,内设组织机构的健全完善程度决定着监督职权的实现程度。但是,我国各级人大常委会内设组织机构数量太少,无法承担宪法及监督法赋予的重大职责。研究者们认为应该设立宪法监督机构、财经监督委员会和推行人大监督专员制度。三是细化人大监督程序途径。
作为人大监督工作的重大探索和有益实践, 专题询问成为近期研究者们的一个研究热点。有研究者对其赞许有加,认为启动专题询问权赋予了人大监督以新的内涵,是人大监督制度发展史上的标志性事件。通过专题询问不但会增强“一府两院”的履责压力、促进依法行政和公正司法,也有助于激活人大代表的履职热情。因此,应将质询予以常态化。 当然,也有学者对专题询问的实效持担忧的态度,认为尽管专题询问有其必要性和重要意义,但是专题询问作为一种柔性的监督手段,究竟能在多大程度上发挥其应有的监督实效,还需要我们拭目以待。从目前的专题询问实践来看,尽管2010年全国人大常委会开展了三次专题询问,但是却没有提起一项质询案。因此有研究者呼吁,目前亟须制定规范专题询问的议事规则,增加专题询问的频次以及尽快启动质询,以此做实专题询问,保证专题询问出实效。
对于人大监督的内容,研究者们关注较多的是人大对政府的预算监督。公共财政预算是政府的血液,是人大监督的重点。1998—1999年间,我国确立了社会主义公共财政的发展方向,2000年前后开启了预算管理制度改革,由此也相应地提升了人大预算的审查监督工作。可以说,我国人大对“钱袋子”的实际掌控能力,因法律规范的完善和预算制度的完善而稳定地增长,人大预算监督正在从程序性监督向实质性监督转变。但是,如果我们现在说人大预算监督已经进入良性的运行状态还为时尚早,由于种种原因人大对政府的预算监督还存在底气不足的问题。如何增强人大预算监督的实效,依然是人大监督工作中面临的难题。研究者普遍认为预算监督是人大监督体系中的重要环节,也是最容易出问题的环节,如政府预算的扩张、政府自由裁量权的膨胀、乡镇人大预算存在的盲区、审计部门对政府的依附,等等。因此,必须提高对预算监督的认识,将预算监督看成是制度建设、宪政建设、执政能力建设的重要组成部分。通过严格的程序保证预算监督的落实,防止政府权力的异化与扩张。
公民的政治参与是现代民主政治的基本内容,是公民在政治系统中地位和作用的体现。我国对公民政治参与的研究和西方相比,起步比较晚。20世纪80年代,随着对西方政治学的介绍和引进,我国才开始对政治参与进行研究。20世纪80年代中后期,我国进入民主政治体制改革时期,对于公民政治参与的研究问题才逐渐步入研究者的视野。 公民旁听制度作为公民参与政治的重要机制,自然也成为研究者关注的一个热点。研究者认为公民旁听制度作为人民行使民主权利和对人大及其常委会实施监督的一种形式,为公民直接参与到国家治理中来提供了良好的平台。但是实践中公民旁听制度并未取得预期效果,当然,这一制度本身存续时间较短,因此尚处于摸索阶段,需要研究者从理论上加以研究,在实践中加以完善。尽管目前研究者们对旁听制度还缺乏深入的研究,但是我们也可以看到一些喜人的研究成果。
近年来,由于社会矛盾凸显,人大信访工作成为备受关注的话题。对于人大信访的意义,研究者给予了充分肯定,认为人大信访工作在信息参谋、民主监督与公民权利救济方面发挥了积极的作用。有研究者还专门从法律及政策两个层面考察了人大信访制度的依据所在,以说明人大信访工作的合法性和合理性。 研究者普遍认为我国人大信访工作自启动以来,取得了很多成绩,但在人大信访工作实践中也存在很多问题,特别是和谐社会对人大信访工作提出了很多新要求。有鉴于此,需要从理论和实践层面创新人大信访工作。 针对目前一些地方实行的人大代表接待信访的尝试,研究者也做了讨论。总体来看,研究者比较认可人大代表参与信访工作,认为这种做法可以在不增加人大常委会机构人员编制的情况下,拓宽人民群众的诉求渠道,丰富代表联系选民的内容和代表履职常态化的形式。 但与此同时,研究者也指出,人大代表参与信访工作要注意方式方法问题,其中有很多地方还需要再探讨和完善。
目前我国正处于一个变革的时代,创新是各个行业的内在要求,推动人大工作创新,与时俱进地坚持和完善人民代表大会制度既是时代的要求,也是保持人大制度生命力的必经之路。所谓人大工作创新,就是现实情况的新变化、新要求,与时俱进地创新人大的工作制度和工作机制,以充分发挥人大制度的优越性。改革开放以来,随着人民代表大会制度的不断完善和我国法制建设的不断加强,人大工作在很多方面都有所创新。而针对人大制度创新,研究者们也提出了很多新颖的见解和主张。如有研究者提出人大信访工作方面的创新,指出要建立信访工作的新机制、新举措,以增强信访工作的实效。 还有研究者提出在公民政治参与方面的创新,指出在互联网飞速发展,网络政治成为一种新型政治生态的情况下,各级人大应充分发挥网络的政治功能,通过网络联系民众,推进公民对政治的参与,增强人大工作的透明性。 也有学者分析了地方人大工作的创新模式,包括地方人大重大事项决策模式创新、监督工作、代表工作以及常委会自身建设的创新,等等,为其他地方人大工作提供了有益的借鉴。