一、人大立法
“立法”一词早见于中外古代典籍。在我国,最早见于《商君》有云:“伏羲神龙教而不诛,黄帝尧舜诛而不怒,及至文武,各当时而立法。”《商君书·修权》中也有“故立法明分,而不以私害法,则治”“故立法明分,中程者赏之,毁公者诛之”的记载。中国古代立法中的“法”,主要来自于皇帝颁布的律令,并以法律的形式加以确定,立法的主体是君主,因而有《史记·律书》“王者,制事立法”的说法;中国古代的法主要以刑为主,因而有《汉书·刑法志》“立法设刑”的记录。在《商君书·更法》、《新论》、《汉书·艺文志》和荀悦的《汉纪》以及庾信的《羽调曲》中,也都有诸如“各当时而立法”“观象立法”“立法施教”“立法所以静乱”的类似描述。 由此,中国古代早有立法这一概念,但其并无立法程序规范可言,仅限于观念中,是皇权统治的一种特殊形式。中国古代立法权作为国家统治权的组成部分,被包含在皇权的主体部分行政权之中。 在西方,立法一词的使用更远远多于古代中国。古希腊、古罗马思想家几乎都对立法以及相关问题发表过见解。亚里士多德的《政治学》就立法问题及立法一词的使用达百余处。古代西方也有很多法典,如《汉谟拉比法典》《摩奴法典》《十二铜表法》《查士丁尼国法大全》等。古代中西方的立法,并不是实质意义上的立法,而是皇权专制统治的附属权力,与近现代意义上的立法观念相去甚远。
首先,实质意义上的立法因近代以来立宪主义而产生。长期的君主立法,带有浓烈的专制主义色彩,严重束缚了人民的自由,也激起了诸多思想家的反思。17世纪,洛克提出,法律的目的不在于消灭或者限制个人自由,而在于保障和扩张个人自由,他主张将国家权力分为立法权、执法权、外交权三种,而将最高权力之立法权归于人民。 孟德斯鸠在此基础上,进一步提出立法权、行政权、司法权的分权制衡学说,明确立法权为一项独立的权能。 随后,立法权的启蒙思想在1783年美国独立战争以及1789年法国大革命胜利后得以宪法的形式正式确立,体现在《独立宣言》《人权宣言》等宪法纲领性文件中。由此,立法权归属于人民及其代议制机关的理念得到了广泛认同和确立,现代立法观念逐渐形成。
其次,关于立法的学说,在西方逐渐形成两种。一种是过程、结果两义说,认为立法既指制定或变动法的过程,又指在立法过程中产生的结果即所制定的法本身。另一种是活动性质、活动结果两义说,认为立法是制定和变动法因而有别于司法和行政的活动,同时又是这种活动的结果,这种结果与司法决定不同。 具体而言,现代意义上的立法,有学者认为,是由特定主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动法这种特定社会规范的专门活动。 也有学者认为,立法有广义和狭义之分,广义的立法是指所有依据法律的规定有权制定规范性法律文件的活动,既包括权力机关制定法律的活动,也包括行政机关制定法规的活动,既包括法定主体的制定规范的活动,也包括被授权主体制定规范的活动。狭义的立法则仅指权力机关依据法定职权制定规范性法律文件的活动。 还有学者认为,从现代立法的意义讲,广义的立法主要是指法的制定,即指有关国家机关在其法定的职权范围内,依照法定程序,制定、修改、补充和废止规范性文件的活动,狭义的立法,专指国家最高权力机关(或称国会、国家立法机关等)制定、修改、补充、废止基本法律(或称法典)和基本法律以外的法律(或称普通法律)的活动。 以上学术观点,从不同角度阐述了“立法”一词的现代含义,但其也具有共同之处,即都认为立法是一种特殊主体进行的特殊活动,活动的过程是制定变动法,活动的结果是法的形成。
最后,综合各观点,可认为立法有如下特征:(1)立法是由特定主体进行的活动,即由具有立法权的国家机关或有权机关进行的专属性活动。(2)立法是依据一定职权进行的活动,不同的立法主体,享有不同的立法权限、立法事项。(3)立法是依据一定程序进行的活动,立法权牵涉国家权力的使用,具有严肃性、权威性、稳定性,因而立法需按照程序进行,一般包括立法准备、由法案到法和立法完善等阶段。(4)立法是运用一定技术进行的活动。立法质量的高低,不仅由其目的性、必要性、可行性等因素决定,科学的立法技术是表达立法内容和逻辑的主要手段。(5)立法是制定、认可、修改、补充和废止法的活动。立法不仅仅在于直接创设产生法,更在于对所立之法的变动与修改,尤其是在法律门类发展齐全、法律体系形成以后。
由此,立法是对权利资源、权力资源及其他有关资源进行法定制度性配置的活动,是对个人和组织在国家生活和社会生活中的义务或责任的法定制度性确定,也是对所有社会主体的社会行为和社会自由的范围所作的法定制度性界定。立法的实质是将国家生活和社会生活中占据主导地位的社会主体的意志上升为国家意志。