二、“国中之国”形成

上海租界的性质有个演变的过程。上海最初设立的租界，其性质主要是外国侨民居留地，并不具有“国中之国”性质。这表现在以下三个方面：

（1）华洋分离，人口不多。1845年颁布的《上海土地章程》规定，租地范围内华民不得自相议租，亦不得再行建房招租华商。华人可以到英人租地公建市房中进行买卖交易，但不能租房。这就是华洋分居的原则。这一规定，在租界设立以后的八年中，执行得比较严格。

（2）租地有一定限制。最早的土地章程规定，英商租地每家不得超过十亩，免致先到者地方宽大，后来者地方窄小；如租定后，如果并不建造房屋者，即系违背条约，应由地方官会同管事官查明，将其地基拨给别家租赁。这反映了上海地方政府将租界限制在很小范围的愿望。

（3）治安管理权仍归上海地方政府。土地章程规定，租地商人在界内应行公众修补桥梁、修筑街道等事；所有更夫，须由地保小甲报明地方官，会同酌议。如有在此界内赌博、酗酒、匪徒滋事等情况发生，由领事官照会地方官照例办理，以示惩儆。由此可以看出，租界治安管理权仍然属于上海地方政府。

事实上，从租界最初八年情况看，上海租界都只是中国租赁给外国人经商、居住的，每年都收取租金的居留地，土地主权仍属于中国，行政权、司法权仍属于中国。租界绝不等同于殖民地。

上海租界性质发生重大变化，主要是在上海发生小刀会起义以后。

1853年3月，太平军占领南京，更名天京，东南数省为之震动，在上海则引发了小刀会起义。小刀会起义是由两股起义汇合而成的，一股是城市流民，一股是乡村农民。1853年9月7日，在上海经商的广东人刘丽川等率众在上海起义，迅速占领上海县城，杀死了县令，拘捕了道台（后放掉）。清政府迅速组织力量镇压。在随后的17个月中，起义军与清军反复较量，胜负互见。1855年2月17日，起义军为清军镇压。

这场战争给上海城市带来至关重要的影响：

（1）租界由华洋分处变为华洋杂居。小刀会起义以前，上海华洋两个区域，分得相当清楚，一南一北，居民也华洋分居，不相混杂。小刀会事起以后，大批华人涌入租界。至1854年初，租界已有华人两万多人，占据租界人口绝大多数。

（2）工部局设立。在1853年以前，租界虽有道路码头委员会，但那主要是自助性质，为外侨社区服务，没有行政权、自治权；虽有少量华人住在租界，但那主要是服务性质。小刀会起义以后，大量华人涌入租界，租界情况大变。1854年7月5日，租界西人修改土地章程，认可租界华洋杂居的事实，删除关于华洋分居的条款；决定设立工部局以管理市政。工部局在日后事实上变成租界市政府。

（3）万国商团成立。在太平军攻克南京以后，上海租界即以所谓安全问题，一面宣布中立，一面筹组武装。1853年4月8日，英美领事议决成立一支民兵，名称是上海义勇队，或称上海商团，上海英国侨民一律编为义勇队队员。这一武装聘请职业军官为指挥，配备精良的武器，日后演变为万国商团。租界原无属于自己的军队，所依靠的是各国停泊在黄浦江面的海军。万国商团的成立，是对中国主权的侵犯，也为租界变成“国中之国”提供了一部分武力保证。

（4）设置巡捕。1854年租界决定设立巡捕以维持治安。捕房制定了服务规则17条，管辖范围相当广泛，除了警务，还有道路的整洁与燃灯，有碍公众的事物的取缔，以及搜查军器的输入和解除华人武装，协助征税、筑路，都在其内。此前，租界仅有更夫，其职责只不过是夜间巡逻、报更、鸣警，而巡捕则是武装警察。

这四项结合起来，租界便由先前的外侨居留地，变成了自有管理机构、自有武装、中外混处而中国政府权力难以鞭及的特殊区域。

这种区域独特性，随着租界司法系统的建立，更趋强化，更加鲜明。

上海租界存在三类司法机构，即领事法庭、领事公堂与会审公廨，受理案件的法庭和适用的法律通常视被告的国籍而定。这些司法机构酝酿于19世纪四五十年代，定型多在19世纪60年代以后。

领事法庭是各国驻沪领事所设的法庭。根据中英《南京条约》等不平等条约，西方列强在华享有领事裁判权，相关各国驻沪领事或总领事在上海设立了领事法庭。所谓领事裁判权，指的是一国通过驻外领事等对处于另一国领土内的本国国民根据其本国法律行使司法管辖权的制度，从而使得这些国民免受所在国的司法管辖。这是一种治外法权。它的存在，形成对所在国家属地主权的例外或侵犯。上海开埠后，一批国家先后在上海设立了领事馆，按时间顺序依次为：英国（1843年）、美国（1846年）、法国（1848年）、葡萄牙（1853年）、荷兰（1854年）、德国（1854年）、西班牙（1856年）、丹麦（1856年）、挪威（1856年）、意大利（1861年）、俄罗斯（1861年）、比利时（1863年）、日本（1872年）。从逻辑上讲，领事馆的设立，意味着同时可以设立领事法庭。但事实上，许多领事法庭设立有所滞后。领事法庭庭长或审判官多由领事或副领事担任，并设有政府任命的或民选的审判员。只有意大利、日本两国特设审判官，美国则以司法委员兼任。

最早在上海设立的是英国领事法庭，1854年7月17日开始行使职权。1865年，英国政府在上海英美租界设立“英皇在中日高等法院”，以取代原有领事法庭，这一法院当时兼管日本。1890年日本废除领事裁判权，此法院改名“英皇在华高等法院”，俗称英国按察使署。

与设立高等法院相一致，英国还在上海设立了上诉法庭，凡各地方领事法庭判决的诉讼费在25英镑以上的民事案件，可以直接向该法庭上诉。诉讼费在25英镑以下的案件，则须得到地方法庭或上诉法庭的许可方能上诉。至于刑事案件，则无论轻重，均可向上诉法庭上诉。对上诉法庭判决仍不服者，得在法定期限内，上诉于英国伦敦枢密院，但民事案必须是诉讼费在500英镑以上者。

领事公堂始设于1882年，为在沪各国领事联合构成的法庭，审理人员每年由领事团选出各国领事若干人组成，最初是3人，后来为5人，专门受理以公共租界工部局作为被告的民事案件。这一机构在当时中国与世界上都是独一无二的。这是一个行政法庭，具有国际性，但并没有一个完整的、各国领事共同认可的法律文本，上海租界也没有为此制定过任何专门的类似于法律的条文。审理案件时，法官只能根据自己的司法理念与经验作出判断，因此，来自不同国家、不同文化背景下的法律观念在里面都能起到一些作用。这似乎有些不可思议，但是，这个机构并非虚设，也不是无所作为的，而是确实起到一些制约作用的。据统计，1882年至1941年的近60年间，领事公堂受理案件凡55件，其中，工部局败诉23件，工部局胜诉7件，驳回起诉10件，庭外结案5件，其他未决、无记录、自然结案等共10件。这表明，这类混合司法机构不但可以运行，而且有效。

会审公廨有两个，一是公共租界会审公廨，二是法租界会审公廨，均于1869年正式设立。两个会审公廨都是中国政府设在租界里的司法机构，本应属于中国官员独立司法的单一法庭，但是在列强的干预下，都在事实上变成协商司法的混合法庭。影响这一机构性质演变的因素颇多，其中最重要的也是最关键的是司法理念的差异与司法效果的悬殊。

会审公廨适用的法律惯例，虽然条约上规定适用中国之法律惯例，但由于晚清中国缺乏完全施行力的法律，可循的惯例也不多，所以，公廨判案每每听从外国会审官之主张，参酌外国法理习惯。公廨实质上适用的是中西两种法律。中国谳员依据的是中国法律，外国领事依据的是西方法律。两种法律混用在同一个法庭上，矛盾自然会经常发生。会审公廨规定适用西方律师辩护制度，无论民事、刑事案件，华人都可以聘请律师辩护。

会审公廨适用的文字也是汉文、英文或法文兼用。关于刑事案件的审理，自公共租界捕房查核案情后，以英、汉两种文字，摘记起诉理由，提出起诉书各一通，英文由外国会审官查阅，汉文由中国会审官查阅，先以有关系之侦探或巡捕供述，次则原告或证人陈述，然后开始审理被告，华洋会审官会同判决。其判决之要领，外国会审官以英文记入英文起诉书之判决栏内，中国会审官以汉文记入于汉文起诉书之判决栏内。关于民事案件，如系会审，亦以中英文分别记录判决词。

会审公廨的外国辩护律师，须获得该国驻沪总领事或领事的许可证明。民国初年，中国辩护律师须得中国官府的许可证明，应具相当之法律知识，最好能兼通中英两国语言。但是外国律师能兼通中文者少，所以外国律师出庭时，通常请华人翻译。法租界会审公廨不准不通法语的律师出庭，所以，在法租界出庭的中国律师不多。

会审公廨的性质在民国初年发生了一些变化。上海辛亥起义以后，清朝上海地方政府被推翻，上海道台派出的办理会审公廨的谳员失去了合法身份。各国驻沪领事借口维护租界和平治安，强行夺取会审公廨，包括剥夺会审公廨华官行政权，所有公廨雇员均归外国人掌握；留用已有的公廨谳员，其薪水由领事团用他们所控制的中国政府经费支付；扩大审案范围，所有在公共租界内发生的刑事案件，概归会审公廨处理；扩大外国陪审官陪审范围，对于纯粹华人民事案件，外国陪审官也将予以监视。这样，会审公廨无论从形式还是实质上，都成了列强所控制的司法机构。谳员虽然还在行使审案的职权，但性质已经不同。以前，他们是清廷的命官，现在仅是法官，是西人的雇员。至此，租界的司法权完全被西方列强侵夺了。

会审公廨存在60多年，到1926年才由中国政府收回。1927年，公共租界会审公廨改组为上海公共租界临时法院，法租界会审公廨也相应取消了领事会审制度。南京国民政府成立后，又就取消领事裁判权与收回上海公共租界临时法院等问题进行努力。1930年4月，公共租界临时法院被改为上海第一特区地方法院。第二年8月，法租界会审公廨被改为上海第二特区地方法院。

在近代中国众多的租界中，上海租界设立最早、面积最大、历时最久，地位也最为特殊。

近代中国先后设立过27个租界（由于上海英租界与美租界在1863年合并，天津美租界在1902年并入英租界，到1902年，全国租界总数是25个），除了上海租界，汉口有英、德、俄、法、日5国租界，天津有英、法、美、德、日、俄、比、意、奥9国租界。就管理模式而论，众多租界中，公共租界只有2个，其他都是专管租界。这些租界中，上海租界设立最早，规模最大。全国范围内，上海租界之外，较早设立的是天津英租界、法租界，广州英租界、法租界，汉口英租界，九江英租界，镇江英租界，都是1860—1861年才设立的，比上海晚了十多年。

上海公共租界与法租界总面积，最大时共48653亩，这在全国租界中无出其右。天津、汉口、广州等23个租界的总面积之和最大时，也才30612.32亩。也就是说，上海两租界面积是其他23个租界面积总和的1.5倍以上。这样巨大的体量，使得任何其他租界的影响都不能与上海租界相提并论。

就存在时间而论，上海租界也比其他租界更长。其他各租界，依存在时间长短而论，首先为天津英租界（1860—1943），历时83年；天津法租界（1861—1943），历时82年；广州法租界（1861—1943年，历时82年；广州英租界（1861—1942），历时81年，这4个租界历时都超过了80年。其次为镇江英租界（1861—1929），历时68年；汉口英租界（1861—1927），历时66年；九江英租界（1861—1927），历时66年；厦门英租界（1862—1930），历时68年，这4个租界历时都超过了60年。再其次为汉口法租界（1896—1943），历时47年；杭州日租界（1896—1943），历时47年；苏州日租界（1897—1943），历时46年；汉口日租界（1898—1943），历时45年；天津日租界（1898—1943），历时45年；鼓浪屿公共租界（1902—1943），历时41年；天津意大利租界（1902—1943），历时41年；天津美租界（1862—1902），历时40年，这8个租界都历时40年以上。其余那些租界，历时都在十多年到三十多年之间。相对于其他租界，由英租界发展而来的上海公共租界（1845—1943）历时98年，上海法租界（1849—1943）历时94年，都比其他租界历时长久。

上海公共租界的政治架构，在近代中国租界中是特例。近代中国众多租界中，只有2个公共租界，即上海公共租界与厦门鼓浪屿公共租界，其余20多个租界均为专管租界。鼓浪屿公共租界的政治架构，包括行政体制、司法制度、税收制度等，基本上沿袭上海公共租界，但其人口规模、经济体量、社会影响远远不能与上海公共租界相提并论。鼓浪屿公共租界设立于1903年，面积最大时2250亩，仅为上海公共租界的6.7%。1930年，岛上总共只有英、美、法、日、西、丹、俄、荷、葡等国的侨民567人。这个数字，为同期上海公共租界外侨人数的1/70。

各专管租界（包括广州2处、汉口5处、天津8处），都是在握有租借权之各国政府权力之下，各自设立市政机关，由各国领事主管。列强在汉口、天津等地租界，均自行其是，并不形成统一整体，而在上海公共租界，他们因为处在同一个行政实体，利益相同，从而容易形成一致意见。诚如南非法官费唐（Richard Freetham，1874—1965）调查报告所说：“中国其他通商口岸之租界，彼此分离，地相交错，而上海公共租界则为混合性质，成一单个之自治团体，界内多数各国人民，同受治于平民市制之下，并将有限制之监督权保留，而使属于享受治外法权并有其本国人民居住界内之各国领事团体，而非属于任何一国之领事。” 这是上海公共租界较其他专管租界的特殊之处。众多国家侨民混处，遇事需要比较复杂的会商程序，环节较多，其效率常较专管租界为低，难度亦高。但是，“联合之结果，可以增添实力，增加独立方法，而使外侨团体，非特对于市政之担承，其规模能比其他地点分别管理之区域为大，其活动之范围，亦较为广阔，并可发展一种国际合作之习惯。此种习惯，自有其特殊之价值” 。上海外侨曾经想把上海公共租界变成“自由市”，上海公共租界曾被称为“袖珍共和国”，其源盖在于此。

正因为上海公共租界事务往往涉及众多国家，所以，在工部局上面，有两个机构对上海公共租界事务能产生重要影响，即上海各国领事团与北京各国公使团。

讨论上海租界影响，不能不述及越界筑路地区。

从19世纪60年代起至20世纪30年代，两租界或以军事原因，或以开设、维护公园、跑马厅等休闲场所名义，在租界界址之外修筑了一批街路，习称越界筑路。工部局或公董局设置巡捕对这些路街进行管理，竖立电杆，钉定门牌，维护治安，向沿路居民征税，使得这些地方成为租界的附庸。越界筑路及由此而形成的越界筑路地区的起因、过程、产权与影响，均极为复杂。这些地区的形成与租界有关，但又不等同于租界；有些日后并入了租界，有些则没有；有的区域居民享受到租界的市政公益多些，有的则少些。

作为江南水乡，上海乡村陆路系统极不发达，河浜之边沿，田间之蹊径，即为交通之路。外侨来此，深觉不便。1853年租界人口激增以后，外侨即谋在界外购地，以作休闲场所，界外筑路当滥觞于此。1860年至1863年间，为了抵抗太平军的进攻，上海外侨与地方绅商共同在靠近英租界西部和西南部一带修筑一批军路，包括徐家汇路（后改名海格路，即今华山路）、极司非尔路（今万航渡路）、新闸路之一段等，法租界亦筑成由西门外直通徐家汇的军路。1861年，英商汉璧礼出资修造由威尔斯桥通往虹口乡村的一条道路。1862年，上海跑马场股东，将位于原泥城浜东侧跑马场中一条新筑道路（今南京东路西段）两侧土地出卖，以所得款项修筑通向静安寺的道路。1866年因无力维护此路，决定将该路交工部局管理。此后，两租界越界道路越筑越多。1890年前，公共租界的界外道路总长约20公里。到1899年，公共租界的界外马路，除了上述的静安寺路、徐家汇路等，还有吴淞路、杨树浦路、卡德路、爱文义路、派克路、马霍路等；法租界的界外马路有坟山路、华格臬路等，还有由西门外直通徐家汇的军路。

1899年公共租界大扩张，先前的越界筑路地区绝大部分被囊括进去，公共租界东区尚未开发或开发不够的面积颇大，按理说，此后越界筑路应该减少而不至于增加。但事实不然，此后，越界筑路有增无已，由此而引起的争端更甚于前。西部的戈登路、忆定盘路、康脑脱路等，苏州河以北的北四川路北段、黄陆路、江湾路等，均在此后筑成。从1900年到1925年，工部局所筑越界道路达39条，总长度约75公里，超过此前所筑界外道路的3倍。同期，法租界也在界外筑了多条道路，诸如1900年所筑吕班路，1901年筑宝昌路、善钟路、圣母院路，1902年筑华龙路、宝建路等，1907年筑巨籁达路、福开森路，1911年筑宝隆路，1912年筑祁齐路、福履理路，1913年筑贾尔业爱路、恩理和路、古拔路，1914年筑辣斐德路、马斯南路、高乃依路、莫利哀路等。

据研究，到1926年，公共租界工部局共越界筑路56条，总长116157.8米（不包括长度不明的麦根路与安和寺路）。到1914年，法租界公董局共越界筑路34条，总长48513.9米。两者相加，两租界到1926年越界筑路90条，长164671.7米。到1930年，公共租界越界筑路地区面积共47540亩，比同期公共租界面积（33503亩）大14037亩，是同期公共租界面积的1.4倍。

越界筑路地区是城市化不充分的区域，也是华洋杂处的区域。这一区域，往往某一道路两侧或某一集聚点城市化程度较高，有较好的道路、阴沟与市政管理，有一些外国侨民居住，但是，距离道路或集聚点稍远，其市政设施就相对较差。与此相关联，这些地方的安全系数与地价，也往往与距离越界筑路或外侨活动集聚点远近而成正比例关系。但是，租界与华界管理区域、权限往往没有明确界限与区分，其矛盾、冲突也就在所难免。五卅运动的起因，就与杨树浦一带越界筑路地区管理权限模糊有关。

越界筑路地区华洋混处，人口密度较高，中外权力有时交叉、有时含混，因而这些地方往往治安管理比较薄弱，社会秩序比较混乱，清末虹口越界筑路地区一度成为赌博、贩毒等犯罪行为比较集中的地方。五四时期，越界筑路地区时常因管理权限发生中外纠纷与冲突，中国共产党人时常利用这一地区作为隐蔽斗争的场所，中共四大会议地址，即在越界筑路地区。