病毒无情人有情 社会救助暖人心
——武汉市社会救助机制的创新与完善
案例正文
【 引言 】 2020 年 2 月 23 日，习近平总书记在统筹推进新冠 肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，要强化对困 难群众的兜底保障，有条件的地方可以适当提高价格临时补贴标 准。对患者特别是有亲人罹难的家庭要重点照顾，安排好基本生 活。对因疫情在家隔离的孤寡老人、困难儿童、重病重残人员等 群体，要加强走访探视和必要帮助，防止发生冲击社会道德底线的 事件。
【 摘要 】 在历时 76 天的武汉保卫战期间，包括低保对象、特 困人员、独居老人、留守儿童等特殊困难群体隔离在家，其基本生 活、医疗保障、疫情防控等问题成为社会救助工作的重中之重。而 “封城”导致的滞留人员安置问题，也给这场突发事件的社会救助 工作带来了挑战。疫情期间，中央到地方连续出台多项政策措施， 健全优化社会救助应急机制，覆盖救助渠道、流程、审批、人员、 组织、救助资金和常态化扶持等各个方面，进一步强化了原有社会 救助体系建设，为重大突发公共卫生事件困难群众应急救助提供了 参考样本。
【 关键词 】 社会救助 民生兜底保障 特殊困难群体
疫情初起，拉开一张保障网
2020 年 1 月 23 日，武汉市疫情防控指挥部发布 1 号通告，明确提出关闭离汉通道，武汉“封城”。包括低保对象、特困人员、重度残疾人、独居老人、监护缺失儿童等在内的特殊困难群体，因其相对较差的自我防护能力，成为了新冠病毒的最易感人群。加上疫情防控导致的低收入群众收入骤减、外地滞留人员无法离汉等境况，做好民生兜底保障和临时应急救助迫在眉睫。
为全面保障好疫情期间困难群众基本生活，民政部深入贯彻落实党中央、国务院部署要求，会同有关部门迅速行动，多措并举，扎实做好各类困难群众基本生活保障工作。指导湖北等疫情严重地区简化救助程序，开通救助热线，放宽临时救助申请限制，及时足额发放价格临时补贴等。武汉市民政局及相关社会救助管理部门深入贯彻落实中央部署安排，开展摸底排查、主动探视，急事急办、特事特办，从基本物资保障到心理关爱疏导，从制度落实到举措创新，不断织密织牢一张兜底保障网。
疫情来临，挑战升级
在这场应急状态下的社会救助面前，所有的挑战都是从未经历过的，所有的困难都是不可预知的，所有的应对都是紧迫仓促的。哪些群体需要救助？不同群体有什么诉求？这些诉求该如何满足？一时间，充满太多的未知。
挑战一：“封城”管控，滞留人员怎么办
春节前后，许多在外打拼一年的人，选择在这个时间点返乡团聚。武汉“封城”后，留在城里的，除了千万武汉市民，还有很多中转、旅游、看病、务工的外地人。
交通停运，商店关门。吃什么？住哪里？孕妇分娩、重病患者透析化疗该怎么办？……滞留人员承受着更多的恐惧和孤独以及更多的压力和不便。
1 月 31 日，武汉市民政局印发通知，对患新冠肺炎导致基本生活出现严重困难的流动人口，按照本市月低保标准的 4 —6 倍直接实施临时救助；对因务工、就读、其他疾病治疗、刑满释放、遭遇突发事件等原因暂时无法离开武汉，基本生活出现严重困难暂时无法得到家庭支持的，按照本市月低保标准的 4 倍直接实施临时救助。
通知要求所在街道、社区为滞留人员解决住宿、生活物资和基本医疗保障问题。市民政局下设的救助站虽全力以赴开展工作，但为数不少的滞留人员，也给救助工作带来了相当压力。
挑战二：社区救助，点多面广开展难
除了要解决滞留人员的救助问题，武汉本市在册和临时新增困难群体也需要提供救助。武汉市民政局 2020 年 1 —4 月汇总数据显示，如果不考虑滞留人员救助，新增保障对象比 2019 年有所减少。尽管如此，参与社区工作的人手依然极度紧缺，排查工作难上加难。
挑战三：需求增长，资金拨付压力大
春节期间，武汉全市 15 个区增发 1.1 亿元的慰问金，发放 4300 万元物资补助，3 —6 月“四类人员”价格补贴标准提高一倍、残疾人两项补贴各提高 50 元，4 月 1 日起城乡低保标准提高……救助资金大量拨付的同时，势必对财政库款使用、年初支出安排带来冲击。以武汉市新洲区为例，2019 年，新洲区全年社会救助资金支出为 1.45 亿元，2020 年 1 —4 月就已支出近 1 亿元，预计全年需要资金 2 亿元，资金需求增长 38%，下半年在救助资金方面面临很大压力。
“宏观兜底”与“微观定制”双管齐下
面对生死时速的新挑战，武汉市原有的兜底保障网提供了必要条件，但更核心的因素，还是从中央到地方展现出的强大魄力和不断推出的创新措施。从“宏观兜底”到“微观定制”，整场社会救助部署周密，慎终如始。
政策出台快
越早启动应对机制，越有利于降低危害后果。
疫情发生后，从中央到地方，从民政部到武汉市民政局，迅速反应，出台对策，下发文件，连接各个责任端口与主体。第一时间拉开立体式、系统化、全方位的制度大网，并根据疫情防控进展，进一步健全应急标准量化调整机制。
“封城”当天，武汉市民政局连夜下发《市民政局办公室关于切实保障防控新型肺炎期间困难群众基本生活的通知》，强调急事急办、特事特办，整合临时救助、慈善救助等各类救助政策，加大对感染对象家庭的救助力度，提高救助的及时性、针对性和有效性；1 月 31 日，离汉通道关闭一周，滞留人员的安全和物资保障问题逐渐暴露，对此，市民政局下发进一步做好社会救助工作的通知，对滞留人员的安置问题提出解决方案；2 月 16 日，特殊困难群众救助被纳入社区疫情防控组，专人专班成立困难帮扶小组；3 月 18 日，扩大临时救助覆盖面，提高城乡低保和特困人员等社会救助对象保障标准，进一步切实做好兜底保障工作……
整个武汉保卫战期间，各级部门出台相关文件 20 余个。民政部全面落实党中央、国务院决策部署，多次派工作组赴武汉指导疫情防控工作，确保救助帮扶政策落实到位。武汉市民政局 9 次针对性印发有关加强困难群众兜底保障工作的通知，湖北省发展改革委、民政厅和武汉市民政局、商务局等部门强化协调联动，扎实做好阶段性价格临时补贴和困难群众专用消费券发放工作，进一步兜住兜好兜稳武汉民生保障底线。
摸底排查勤
不留死角、不落一人。在这场全域性的战“疫”中，武汉人民作出了重大贡献，付出了巨大牺牲。
此时，大数据等技术为摸底排查提供了互联互通的解决方案——通过与卫健部门比对重病困难对象数据，与扶贫部门共享贫困人口数据，与殡葬系统比对重大变故家庭数据，与公安、人社、民政部门比对滞留在汉人群等，向各区、街道进行定向推送比对结果，逐一摸排核实。
数据冰冷，人有温度。2 月 24 日下午，在武汉最大“村转社区”江欣苑，社区工作人员正拎着米、面、粮油、蔬菜，挨家挨户地敲门为孤寡老人、残疾人等困难群体送上生活物资。扫楼式作业，在社区封控的武汉已是寻常。
此外，各街道、社区的工作人员还通过电话、微信、登门等多种方式，核查确切地址，精准掌握居民实际困难和需求，做到早发现、早介入、早救助、早见效。
救助措施新
非常时期，民生兜底保障需要非常守护。对此，武汉市密切跟踪特殊困难群体人口情况，创新救助方式，多措并举。
——主动展开救助。针对在册低保对象，延长年度定期核查时限，暂缓动态退出；针对新增临时救助困难人员，一改先申请后审批的救助模式，对排查后符合条件的对象主动普及，主动救助，主动关心。
——简化救助流程。应急期间，如果按照日常的流程申请，耗费时间长，防控期间也极为不便。因此，武汉市下放社会救助审批权，加大乡镇街道临时救助审批额度。发现急难困难情形的，可先行救助，后补办手续。
——积极化解新矛盾解决新问题。申请救助时，因户籍或小区封闭等因素导致材料不足，怎么办？发放救助金时，救助对象不会操作电子账户，银行网点又已暂停营业，怎么办？种种问题，在政策落实的过程中逐一显现。对此，武汉市推行了报送机制：每天下午 4 点前，各区向市民政局低保中心报送当天救助人数、救助金额、典型案例以及存在的问题和建议，同时积极总结推广好的救助经验和做法，急难问题及时向市局反馈。很快，在相关部门的协调下，容缺审批、信用授权得到了批准，社区与银行也取得了联系，每周固定两天专为特殊困难群众发放救助资金，或由社区工作人员先行垫付，再统一返还。
资金投入大
物资足，价格稳，则民心安。要保障好困难群众的基本生活和医疗救助，足够的财政支持不可或缺。
3 月 10 日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，要充分考虑群众基本生活需求，密切监测市场供需和价格动态，保障米面粮油、肉禽蛋奶等生活必需品供应。
民政部配合国家发展改革委同步指导各地相关部门，及时启动实施社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，向城乡低保对象、特困人员等困难群众发放价格临时补贴，确保困难群众基本生活水平不因物价大幅上涨而降低。
同时，武汉市也提高了救助对象的相应保障标准：低保和低收入家庭灵活务工人员，按城乡低保标准的 4 倍提供一次性临时救助；滞留人员发放 3000 元一次性生活临时救助金；从 4 月 1 日起，城市居民低保标准从每人每月 780 元提高至 830 元，农村居民低保标准从每人每月 635 元提高至 680 元，同步提高特困人员、孤儿供养标准。
截至 5 月底，各区在财政资金比较紧张的情况下，优先保障困难群众救助资金，共已安排资金 34000 万元。对滞留在汉外地人员救助经费支出，市级财政予以全额保障，流浪乞讨人员相关救助经费由民政部门原渠道解决。
面对疫情带来的财政支出变动，武汉市级财政也在重新调整预算，加大资金筹集力度，确保在 2020 年下半年，困难群众基本生活保障资金不断档，救助金发放不打折。
常态扶持稳
4 月 8 日零时，在武汉西收费站，随着第一辆小客车的顺利出城，离汉通道管控措施正式解除。
这一刻，来之不易。
在 5 月 15 日的中央政治局会议上，习近平总书记指出，经过艰苦卓绝的努力，武汉保卫战、湖北保卫战取得决定性成果，疫情防控阻击战取得重大战略成果。2020 年下一阶段，要毫不放松常态化疫情防控，着力做好经济社会发展各项工作。武汉市兜底保障工作在经历阶段性大考后，迎来常态化疫情防控形势下的新考验。
对此，武汉市一方面继续加大财政支持力度，加快调度拨付资金，通过税收优惠、财政补助等政策推动疫后经济社会快速恢复；另一方面，继续暂停开展低保对象退出工作，低保家庭中有成员病亡的，暂不降低家庭保障水平，对疫情后外出务工、返岗复工、个体经营的低保及低收入对象，4 —6 月不计算收入，7 —12 月减半计算收入。
同时，针对受疫情影响无法返岗复工、连续三个月无收入来源，生活困难且失业保险政策无法覆盖的农民工等未参保失业人员，未纳入低保范围的，可申请发放一次性临时救助金，做到凡困必帮、有难必救，进一步兜牢疫情防控常态化形势下的民生底线，保障“稳稳的幸福”。
生活安康，别来无恙
6 月 7 日，国务院新闻办发布《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，将中国抗疫的艰辛历程划分为五个阶段。这场全民战“疫”，用一个多月的时间初步遏制了疫情蔓延势头，用两个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内，用三个月左右的时间取得了武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果。
武汉市按照各级指挥部统一部署，多部门联合群策群力，主动作为，全力做好疫情防控期间的民生保障工作，面临过困境，也化解过矛盾，但总体上，兜底保障作用得到了充分发挥。
14 万困难群众基本生活得到充分保障
武汉市民政局数据显示，1 —4 月，共发放城乡低保金 38426 万元、特困供养金 7789 万元、生活物资补助金 8445 万元、临时救助金 1891万元、直接物资救助（含防疫物资）约 700 万元、临时价格补贴 13037万元、消费券 1800 万元、滞汉人员集中安置费和临时生活困难补助9958 万元，全市社会救助共支出 82046 万元。月人均救助水平为 1351元，约为现行城市居民低保标准的 1.7 倍，困难群众获得的救助水平更高，获得感十分明显。
特殊困难群体获得充分关爱
76 天封闭式管控，长时间的自我隔离势必会给特殊困难群体带来心理上的“震动”。对此，武汉市普遍建立了困难群众联系帮扶人制度。大批社会工作者、志愿者，通过线上线下多种形式，重点摸排，直接对接，确保对特殊困难人员每天问候一次，及时提供心理调适、情绪疏导等关爱服务。
受助机制得到充分完善和应用
在各级民政部门上下协同、一线指导的社会救助决策指挥体系面前，一系列难题得到有效解决。
——开通全市救助热线、网络求助平台，救助渠道全面打通，专人专班 24 小时值守；
——办理申请材料“先救助，再补充”，审核审批流程不断简化高效；
——各类困难群体救助标准的建立，认定办法不断完善；
——大量党员干部下沉，社会专业力量、志愿服务组织、社会爱心人士等社会力量的积极参与；
——从最基本的临时补助资金发放到分类施策帮扶，医疗、教育、就业等社会专项救助逐渐展开；
…………
截至 4 月 8 日，仅武汉在社区（村）服务的志愿者就已经超过5 万人，全市共接听求助电话约 4 万次，求助平台累计受理申请 8 万余条，4593 名本市困难群众以及 2 万余名滞汉生活困难人员获得直接救助。
尾声：“补丁”成为制度化的创新
武汉保卫战虽已落下帷幕，但全球疫情尚在肆虐，内控外防仍在进行。
面对疫情大考中特殊困难群体的救助任务，中央和地方陆续出台的一系列政策措施，既是一种应急反应，也是对现有政策打“补丁”。因此，在疫情防控进入常态化后，武汉对社会救助创新机制的建构与完善提出了新的要求。
面对突发状况下基层人手的严重不足，提出要增强基层队伍建设，积极引导广大社会力量参与和群众自发形成自救力量。
面对大数据技术手段带来的高效性和便捷性，提出建设综合多部门数据信息、智能研判救助需求的综合平台。
面对容缺容错审批和诚信申报承诺，提出将其形成制度化模式，重点解决基层“不敢救”的问题。
此外，面对综合应急救助机制不健全，提出将困难群众基本生活保障纳入突发公共事件应急预案。
8 月底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》向社会公布，要求用 2 年左右时间健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系，到 2035 年实现社会救助事业高质量发展。武汉市将沿着保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路，及时总结疫情大考的实践经验，进一步健全完善社会救助应急工作机制，补短板、堵漏洞、强弱项，切实筑牢基本民生保障底线。
【研讨题】
1. 重大突发公共卫生事件中，社会救助群体通常会遇到什么困难？
2. 疫情大考中，武汉市在困难群众应急救助中采取了哪些有针对性的措施，解决了哪些关键性问题？
3. 如何评价武汉市在疫情防控期间困难群众应急救助方面取得的成效？
案例分析
一、理解社会救助政策理念及其常态机制
社会救助是扶危济困、救急救难的兜底性制度安排，事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现。根据 2014 年 5 月 1 日起施行的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》），社会救助的目标是“保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定”。社会救助包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等。按照《暂行办法》，国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。武汉新冠肺炎疫情下对困难群众的社会救助，情况更加复杂、时效性要求更高、工作开展难度更大，对社会救助管理服务质量和效率提出了更高的要求，也体现了新时代对社会救助更高水平的期待。
2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称《意见》）提出要做好重大疫情等突发公共事件困难群众急难救助工作。将困难群众急难救助纳入突发公共事件相关应急预案，明确应急期社会救助政策措施和紧急救助程序。重大疫情等突发公共卫生事件和其他突发公共事件发生时，要及时分析研判对困难群众造成的影响以及其他各类人员陷入生活困境的风险，积极做好应对工作，适时启动紧急救助程序，适当提高受影响地区城乡低保、特困人员救助等保障标准，把因突发公共事件陷入困境的人员纳入救助范围，对受影响严重地区人员发放临时生活补贴，及时启动相关价格补贴联动机制，强化对困难群体的基本生活保障。
按照《意见》精神，要以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，建立健全分层分类的救助制度体系。实践中，基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助如何更好地结合，切实兜住兜牢基本民生保障底线，始终需要科学的论证和综合考量。此次武汉案例，也为推进社会救助制度改革创新、健全完善中国特色社会救助体系提供了参考和借鉴。
二、理解新冠肺炎疫情期间社会救助的特殊性
社会救助是一项常态化社会政策，也有一套常态化的管理和工作体制机制。但是新冠肺炎疫情是突发性公共卫生事件、危机事件，既要考虑常态化的社会救助工作理念，也要有所突破和创新，尤其是要考虑如何更加有效发挥急难社会救助功能。这是本案例非常显著的一个特点，同时也反映了公共服务要有更高的标准和满足更多的需求，更是集中体现国家治理体系和治理能力现代化的要求。
本次新冠肺炎疫情困难群众救助对象包括低保人员、特困人员、重度残疾人、独居老人、监护缺失儿童等困难群体。与此同时，还要应对家庭收入减少导致的新增社会救助对象、滞留武汉的外地困难人员救助等问题。
武汉市在扎实做好基本生活救助、专项救助的基础上，充分发挥了急难社会救助功能，尤其是做好“重大疫情等突发公共事件困难群众急难救助工作”。在疫情应对过程中，武汉市及时分析研判，积极做好应对，多渠道、全方位强化对困难群体的基本生活保障。武汉市应对疫情的系列创新举措和实践经验，为我国社会救助应急机制的健全优化提供了有益借鉴。
三、探索健全和完善社会救助应急机制
完善应急社会救助制度机制。1 月 29 日，民政部印发文件，部署做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关社会救助工作；3 月 6 日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》；3 月 13 日，民政部印发《关于贯彻落实中央部署要求扎实做好受疫情影响困难群众基本生活保障工作的通知》；4 月 8 日，国家发展改革委、民政部等部门印发《关于进一步做好阶段性价格临时补贴工作的通知》。武汉市民政局“封城”当天，迅速反应，连夜下发《市民政局办公室关于切实保障防控新型肺炎期间困难群众基本生活的通知》，强调急事急办、特事特办，整合临时救助、慈善救助等各类救助政策，加大救助力度，提高救助的及时性、针对性和有效性；2 月 16 日，特殊困难群众救助被纳入社区疫情防控组，专人专班成立困难帮扶小组；3 月 18 日，扩大临时救助覆盖面，提高城乡低保和特困人员等社会救助对象保障标准，进一步做好兜底保障工作。
相关部门协调联动，多措并举，形成困难群众应急救助合力。整个武汉保卫战期间，各级部门出台相关文件二十余个，对做好兜底保障工作进行了全面、系统部署。将符合条件的困难群众及时纳入低保，疫情严重地区可暂停开展低保对象退出工作。加大临时救助力度，对低保对象、特困人员、低收入家庭、建档立卡贫困户中确诊感染新冠肺炎的，及时按规定给予临时救助。畅通求助渠道，方便困难群众申请救助。加强探视、照料服务，及时安排人员为被隔离收治对象家里需要监护或照料的老年人、残疾人、儿童等提供照料帮扶。及时救助帮扶临时陷入困境的外来人员，包括滞留、务工不着人员等。
四、探索常态与紧急状态相结合的社会救助机制
社会救助作为一项常态化政策，如何既能保持日常的稳定精准，又能在危机面前应对有效，值得深入总结和思索。
一是强化社会救助信息系统建设。完善、全面的救助信息平台，有助于推进“申请、核对、认定、审核、救助、管控”的全过程管理。疫情期间，如何准确判断政策对象是不是应该获得救助，这就需要动态、全面的数据分析。比如如何判断某个对象是滞汉人员，如何判断他是不是基本生活存在困难，等等。这些对基层的救助工作人员而言都是挑战，需要有全面、及时、有效的数据信息系统支撑。
二是优化救助审核流程，减少不必要的手续和证明材料。在社会救助审核确认过程中，能够通过系统内部直接查询的相关信息，不再要求困难群众在申请社会救助时重复提供。武汉市在疫情期间采取了系列措施：通过相关部门建立信息共享机制，不再需要救助对象本人申请和提供材料，符合条件的困难群众都能得到救助；建立了疾病应急救助机制，紧急情况下，可以先行由医疗机构垫付；对于因医疗费用支出导致基本生活困难的，及时进行救助。
三是强化部门间协同配合。武汉市各级政府部门在疫情期间信息沟通还是比较畅通的，比如民政部门在对新冠肺炎患者家庭进行救助过程中，及时与卫健部门进行信息共享。民政部门联合相关部门发布文件，专门收集了 18 —60 周岁的新冠肺炎逝者家庭信息，这类家庭失去了主要劳动力之后可能处于贫困状态，为下一步救助工作奠定基础。
四是加大社会救助资金保障。不仅仅是做好社会救助资金保障的日常准备，还需要建立健全资金的申请、使用、监督、审计等制度，而且在公共危机事件中资金要快速有效地使用。
五是建立完备的社会救助经办服务机构与专业化的人才队伍。基层经办服务机构的健全完备和专业化人才队伍对于及时有效救助困难群众、助力打赢武汉保卫战具有重要意义。强化乡镇（街道）社会救助责任和相关保障条件，村级设立社会救助协理员，困难群众较多的村（社区）建立社会救助服务站（点）。要关爱基层救助工作人员，提供必要的工作场所、交通工具、通信费用以及薪资待遇，保障履职需要。加强业务培训，打造政治过硬、业务素质高、对困难群众有感情的社会救助干部队伍。建立容错纠错机制，对秉持公心、履职尽责但因客观原因出现失误偏差且能够及时纠正的经办人员依法依规免于问责，激励基层干部担当作为。
六是把握好社会救助继承与创新的关系。政策创新往往是在时代需求、新技术挑战甚至是重大危机挑战中完成的。创新首先是继承，继承就是保留事物存在的肯定性因素，当肯定性因素不足以促进事物发展壮大的时候，创新就成为必然选择。当前社会救助面临新形势新要求，需要我们科学统筹社会救助发展趋势、时代要求和存在问题，坚持以人民为中心，在继承中创新，在创新中发展，推进社会救助事业持续高质量发展，进一步厚植制度显著优势，把制度优势更好转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进新时代社会救助工作，需要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党中央、国务院决策部署，认真总结实践经验，扎实推进改革创新，切实扛起人民至上的责任担当，用心用情抓好社会救助各项政策措施落实，兜住兜牢基本民生保障底线，做到弱有所扶、难有所帮、困有所助、应助尽助，以实际工作成效不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。
