因时制宜下好“先手棋” 全力保供打通“生命线”

——国家发展改革委口罩保供工作的探索与实践

案例正文

【 引言 】 2020 年 2 月 23 日，习近平总书记在统筹推进新冠肺 炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，打疫情防控阻击 战，实际上也是打后勤保障战。5 月 23 日，习近平总书记在全国政 协经济界委员联组会上指出，党的十八届三中全会一锤定音：让市 场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。经过改 革实践，我们认识到，决不能不克服市场的盲目性，也不能回到计 划经济的老路上去。要努力将市场的作用和政府的作用结合得更好 一些，这是一个止于至善的过程。

【 摘要 】 新冠肺炎疫情袭来，各地对防护口罩的需求激增。由 于口罩产能产量不足、应急储备匮乏，全国多地尤其是重灾区武汉 市和湖北省其他地市的医用口罩缺口巨大。面对这一疫情防控的突 出短板，1 月 31 日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组作出明确 要求，将口罩保供任务交由国家发展改革委负责。国家发展改革委 迅速建立健全口罩保供机制，包括高效运转的工作机制、“每日调 度”的口罩生产监测机制、“多产多留”的调配落实机制、“调配+ 结对”的保供机制、“全程跟踪”的督导落实机制、“政府收储”的 生产促进机制等，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好 发挥政府作用，调动口罩企业及其上游企业的生产积极性。通过统 筹集中调配，全力保障湖北、北京等重点地区和公共服务部门、缺 乏口罩生产能力地区的口罩需求。口罩企业及其上游企业迅速复产 达产、扩能增产，重点企业积极转产，大幅提升了全国口罩产能产 量。随着全国口罩零售市场逐步满足供应、出口援外能力大幅增 强，口罩保供任务圆满完成。

【 关键词 】 口罩保供　统筹调配　增产扩能

突如其来的新冠肺炎疫情搅乱了公众的生活。2020 年一开年，防护服、消毒液、护目镜等各种防护物资供应捉襟见肘，尤其是小小的口罩一度脱销，各地普遍面临“一罩难求”的局面。

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国家发展改革委接到中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组部署的口罩保供任务后，第一时间组织部署，指挥建立抗疫工作机制，立足充分发挥市场配置资源的决定性作用、更好发挥政府作用，按照口罩保供“中央调配、省负总责、压实责任、分级落实”的原则，推动形成部门协同、上下联动、政策协调、资源统筹的工作格局。在口罩保供期间，国家发展改革委分管负责同志主持召开应对疫情工作领导小组重点任务协调落实机制每日例会，协调解决突出问题，强化任务落实。

勠力同心、攻坚克难，全力提升口罩产能，让一个个看似不可能达成的“天文数字”从纸上变为现实。2 月 1 日至 4 月 11 日，我国口罩日产能、日产量分别由 2120 万只、970 万只提升到 5.4 亿只、4.4 亿只，企业数量由 210 余家增加到 2600 余家。

在做大“蛋糕”的同时，如何精心分好“蛋糕”并保障重点需求，检验着口罩保供的成效。据统计，在口罩保供任务最为艰巨的 2 月，国家发展改革委共调配医用N95 口罩 466.35 万只，其中 374.65 万只调往湖北，占 80.3%；调配非N95 口罩 9018.5 万只，其中 2640 万只调往湖北，占 29.3%。2 月 1 日至 4 月 12 日，国家发展改革委累计调配医用N95 口罩 2184 万只，非N95 口罩 42822 万只。

小口罩牵动大民生。口罩保供任务的顺利完成，为维护人民群众生命健康，打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战提供了坚实的后勤保障。

火速支援，化解抗疫一线“燃眉之急”

1 月 23 日，农历大年腊月二十九，再过一天就将迎来鼠年新春。此时的武汉，却深陷疫情旋涡。当日 10 时起，史无前例的“封城”措施开始实施。喧嚣的车站和街头很快变得空旷，唯有救护车警报声此起彼伏。然而武汉各大医院的急诊室却挤满了病人。

白衣为甲，挺身而出，广大医护人员迅速投入疫情防控阻击战。

可是，本应 4 小时换一次的N95 口罩，很多医护人员却戴了又戴不敢丢弃，而有的医护人员则根本没有口罩，面临着被病毒感染的风险。“哪怕就给我一个N95 口罩，用 24 小时都行。”在武汉，有医护人员如此表示。

当时，湖北全省N95 口罩每天缺口达 17 万只，而当地仅有 1 家生产N95 口罩的企业，日产能只有 3.6 万只，无异于杯水车薪。

“燃眉之急”如何解？1 月 31 日，口罩保供任务交由国家发展改革委负责后，主要负责同志亲自部署、靠前指挥，立即建立口罩保供工作机制。每天召开调度例会，沟通情况、推进工作，其他负责同志牵头负责有关专项工作，相关司局各司其职、分工负责、包省调度，驻委纪检监察组和机关党委全程监督。全委统筹抽调多名青年业务骨干，强化保供一线人员力量。司局层面 3 小时之内解决不了的问题，由发展改革委相关负责同志出面协调，坚决做到问题不落地。当晚，国家发展改革委紧急召开会议，要求各相关司局连夜联系地方发展改革委和口罩生产企业，确保零点前落实 10 万只N95 口罩。

由于正值春节假期，许多企业根本联系不上，即使联系上的企业也大多表示目前没有原材料库存，且员工放假不能生产。绝大多数的地方发展改革委表示，为数不多的一些储备已随赴鄂医疗队带到武汉，短时间内没有办法提供更多的口罩。国家发展改革委紧急与河南、湖北等地发展改革委同志协调关键技术岗位工人尽快返回岗位，帮助重要物资生产企业加快复工达产。

作为易耗品，口罩具有一定的保质期，平时企业、药店和医疗机构等都不会大量囤货，各地口罩尤其是N95 口罩普遍紧缺。

多一只口罩，冲锋在一线的白衣天使就多一道安全屏障。

国家发展改革委一位负责同志经与浙江省沟通，落实了 4 万只口罩。相关司局积极主动工作，有的联系京东集团，落实了口罩 5.8 万只，有的与山东发展改革委联系，调出 2.3 万只储备用口罩……

一个个让人振奋的数字不断汇集过来。零点前，筹措 10 万只N95口罩的任务就基本完成。当夜，联系福建、吉林等省份的有关司局也陆续传来好消息。

2 月 1 日，河北、吉林、福建、山东 4 省紧急发运 2.5 万只N95 口罩调往湖北，这是国家发展改革委协调发往、供应湖北的第一批口罩类物资，N95 口罩保障初战告捷！

据统计，2 月 1 日至 7 日，国家发展改革委共为湖北调配N95 口罩58.16 万只，超额完成了中央指导组“一周内每天调入武汉 2 万只N95口罩”的要求。2 月 5 日，湖北首次出现当日供应N95 口罩多于医护需求的情况，“燃眉之急”得以有效缓解。

众人拾柴火焰高，打通运输堵点

封村、封路、封闭小区……2 月初是我国疫情防控最关键、最吃劲的阶段，各地纷纷将突发公共卫生应急响应级别调至一级。各种“硬核”防护措施的不断出台，也让口罩保供物资运输变得异常艰难。

运输环节必须分秒必争！为让医护人员第一时间用上防护用品，国家发展改革委有关司局研究建立绿色通道，明确了“一家运，不集中，优先送”的原则，紧急会同顺丰集团建立医用N95 口罩全程联运优先机制。

据统计，2 月 2 日以后调往湖北的N95 口罩中，顺丰集团承运比例超过 90%。经过优化物流运输流程和机制，口罩送达时间实现邻省发往湖北的N95 口罩 8 小时内，长三角、珠三角 24 小时内，国内其他地区 30 小时内，在途运输时间节约 30%以上，为前线抗疫争取了宝贵时间。

国家发展改革委还会同有关部委和相关企业建立了外国政府和国际组织捐赠防疫物资转运联合工作机制，将加拿大、白俄罗斯、德国、沙特阿拉伯等 19 个国家和联合国儿童基金会等国际组织捐赠的口罩等医疗物资从北京、上海等地协调转运至武汉。

疫情发生初期，大量来自国内外的爱心捐赠物资从四面八方汇集湖北。国家发展改革委会同中国红十字总会、中华慈善总会等有关方面，建立了社会捐赠口罩等医用物资的日调度机制，及时汇总梳理当日捐赠物资接收及分配情况。还会同有关部门发布疫情防控社会捐赠物资管理指引，为各地规范捐赠物资管理提供了重要指导。从 2 月 1日到 4 月 9 日，国家发展改革委累计调度慈善捐赠的医用口罩 1642 万只，其中N95 口罩 157 万只。

“僧多粥少”，健全统筹调配机制

湖北省尤其是武汉市疫情持续肆虐，国内疫情不断蔓延，加上即将到来的复工复产，各地用于一线医护人员防护的N95 口罩需求和百姓日常防护的非N95 口罩需求激增。

2 月 1 日，全国口罩日产量为 970 万只，而全国所需口罩数量达到2 亿只。很多人在网上下单，页面显示“暂时缺货”，去药店排队，店门口挂着“口罩已售完”的牌子，很多地方还需要拿身份证预约，小小的口罩成了最紧俏的商品。

国家发展改革委自接到口罩保供任务后，每天都会收到关于口罩保供的批示，以及各方来函来电请求调配口罩，既有湖北抗疫的重点地区，也有铁路、民航、公路、水路、邮政等公共服务窗口单位，还有很多无口罩生产能力的地区。

“僧多粥少”怎么办？全面摸清口罩需求情况、分清轻重缓急是首要工作。国家发展改革委口罩保供专班建立“保障急需”的分级保供机制，制定口罩统筹调配管理办法，明确调配工作规范要求，细化优化统筹调配原则，优先保障湖北、北京等重点区域；大力保障暂时无生产能力地区；在属地化管理的前提下，积极保障公共服务窗口系统；特别保障香港、澳门等地区；基本保障中央和国家核心机关单位运转。

口罩保供专班与湖北、北京等重点地区以及邮政、铁路、民航、公路、水路等公共服务窗口部门、部分无生产能力省份等 72 个单位保持联系，确保口罩需求实时更新、动态精准管理。按照 3 小时报告制原则，即时调配司局层面遇到的难以协调的问题，3 小时内向委负责同志报告，确保调得出、运得快、收得及时。

口罩生产利润薄、技术含量不高，平时很多大企业“看不上”，生产厂家多为中小企业。这导致很多省份难以及时掌握口罩产能产量状况，漏报少报现象不同程度存在。

国家发展改革委口罩保供专班按日与武汉前线和有关重点单位对接口罩需求，科学制订调配计划，及时下达调拨函。针对调配计划下达紧急、数量大、范围广，部分生产企业资质证书不齐全，调入地区收货衔接不顺畅，阶段性出现口罩到货率低的问题，成立分省保供小组，对备货调出、在途运输、收货入库形成工作闭环，全程管控。

国家发展改革委研究制定了关于畅通口罩供需对接渠道、加强信息共享的有关规定，推动参加口罩调配工作的人员建立AB角制度，确保不因开会、出差及其他原因延误工作。

从 2 月 13 日到 3 月 10 日，不到一个月时间，国家发展改革委累计从山东、广东、浙江、河南、江苏等口罩生产大省调配口罩超过 1.1亿只。通过视频会议、发电发文、与地方有关负责人“点对点”电话沟通等方式，强化压实地方责任。国家发展改革委下达各省份的调配函中，除规定调配口罩数量、类型和时间等“硬指标”外，明确由供需双方自行协商确定价格、结算费用。据统计，疫情期间，国家发展改革委累计向有关省份下达调配函 710 份。

在国家发展改革委重点调配的基础上，口罩生产重点省份强化本省调配督导。如山东省发展改革委在国家发展改革委重点调度的本省24 家口罩生产企业基础上，将全省包括正在建设的所有相关企业全部纳入统一调度范围，确保每家都有专门的驻厂督导组靠前指导、协调服务。

重点地区、领域的口罩保供成效不断显现。2 月 1 日到 3 月 7 日，国家发展改革委向湖北省累计调配N95 口罩 498 万只、非N95 口罩2720 万只。3 月 8 日、3 月 31 日，湖北省疫情防控指挥部、北京市政府分别致函国家发展改革委，表达感谢的同时，表示不再需要为其调配口罩。

疫情期间，环卫、医疗洗涤、殡葬服务、邮政快递、公安民警等行业人员坚守工作岗位，成为抗疫背后的无名英雄。国家发展改革委通过发函、打电话、印发通讯录、一事一议、跟踪督促等多种方式，协调各地为一线特殊群体解决口罩需求，起到了“四两拨千斤”的作用，为防疫物资运输、城市正常运转和活力恢复提供了有力保障。

针对儿童口罩市场需求不明确、保供体系尚未形成、产能产量不足、标准缺失等问题，国家发展改革委组织有关行业协会、部分地方和企业进行研究，提出了扩大儿童口罩生产供应的有关建议，推动解决儿童口罩生产供应短板。

针对国内生产供不应求的情况，国家发展改革委加强与有关部门的联系，第一时间掌握进口信息并提供给各地区，以备应急使用。

做大“蛋糕”，推动复产扩能

疫情初期适逢春节假期，口罩生产企业用工难、原材料供应难、成本上涨、上下游企业复工晚等问题一一出现。与疫情未发生之时全国最高日产量 2000 多万只相比，口罩产量跌入低谷。

解决“口罩荒”，增加供应是根本。为快速释放口罩产能、提升口罩产量，2 月 1 日，国家发展改革委连夜紧急发送电报，要求各地抓紧组织口罩企业在切实做好自身防护的前提下，立即恢复满负荷生产。在疫情防控形势最为严峻、口罩供应最为紧张的时期，国家发展改革委有关司局共帮助 5 个批次、39 家重点物资和生活必需品生产企业协调近 3700 名员工返岗复工。与此同时，参加中央办公厅、国务院办公厅复工复产调研组开展疫情防控和经济社会发展情况实地调研，切实帮助地方研究解决突出矛盾和问题。

2 月 3 日，国家发展改革委有关负责人在国务院新闻办新闻发布会上表示，疫情过后富余的产量，政府将进行收储，只要符合标准，企业可以开足马力组织生产。

为此，国家发展改革委会同有关部门建立疫情防控重点物资政府收储制度，包括口罩、防护服、护目镜等产品。对合法合规、疫情期间服从国家统一调配、保障国内重点地区防疫需求的口罩生产企业，在规定数量范围内的产品，由中央负责收储。

3 月 21 日，全国口罩日产量接近 3 亿只。据 3 月 31 日的口罩零售市场调查显示，零售市场供应已基本满足国内购买需求。线下调查的34783 个门店中，有 25306 家供应口罩，占比约 73%。

同时，国家发展改革委会同有关部门积极引导口罩等医用防护用品企业进行技术改造，扩大产能。为加大对口罩生产企业增产扩能的资金支持，国家发展改革委建立了疫情防控重点保障企业名单，将全国符合条件的近 1500 家口罩生产及配套企业纳入名单，推荐中国人民银行给予专项再贷款支持，中央财政予以贴息。

在政策引导和市场驱动下，各地陆续建成新上了一批口罩生产线，很多大型国企、民企也开始加入，不断有新产能投产。以福建省为例，疫情期间，该省口罩生产企业从 9 家增加到超 220 家，产能产量从 120万只突破到 3500 万只以上，医用N95 口罩产能产量增长 10 倍以上。

山东日照三奇是一家医疗用品生产企业。除夕前，该企业将赶制的 240 万只非N95 口罩发往武汉，成为湖北省外第一家援助武汉的口罩生产企业。

三奇口罩以出口为主，在国内没有申请医用注册证，产能无法释放。国家发展改革委会同有关部门组成专项工作小组，赴日照推动企业合规生产、严格管理，获得相应生产资质。山东省药监部门全力支持，从样品检验到医疗器械注册证核发仅用 57 个小时，比常规时间缩短近 1 个月。

2 月 7 日凌晨，三奇生产的第一批 3 万只N95 口罩起运湖北，占当日全国发往湖北医用N95 口罩总数的 21.4%。

口罩被形象地称为“一片布、两根绳”，生产工艺并不十分复杂。其中，熔喷布是关键原料，被称为口罩的“心脏”。疫情发生后，短期内激增的口罩生产需求让熔喷布供不应求。

抓住了熔喷布，口罩生产就有了“源头活水”。保供初期，国家发展改革委在建立口罩生产日调度制度的同时，还建立了熔喷布生产周调度制度，实时掌握全国企业数量、产能产量、产能利用率等情况。及时了解企业生产、转产、扩能过程中遇到的用工、资金、原料、设备等困难和问题，提交有关方面研究解决，确保行业正常运行。

作为首批国家疫情防控重点保障企业，国内熔喷布龙头企业天津泰达洁净材料有限公司和山东俊富净化科技有限公司在疫情防控的关键时期，完成了多项紧急调拨任务。“在国家发展改革委牵头下，我们直接与口罩企业沟通，既遵循政府导向，又按市场规律来办，让企业非常舒服。”泰达洁净负责人说。

在国家发展改革委有关司局的协调下，中国石化闻令而动、快速反应，调动一切资源和力量，苦干实干昼夜干，全力转产增产熔喷布，12 天建成生产线，76 天从零起步建成全球最大熔喷布生产基地，建成投用 16 条熔喷布生产线、产能 1.35 万吨/年，一举成为全球最大、质量领先的万吨级熔喷布生产基地，每年可助力增产 135 亿片医用口罩。中国石油在科学有效防治疫情的同时，积极推进复工复产，快速打通从原料聚丙烯、熔喷料、熔喷布到口罩生产全产业链。第一时间优化调整生产计划，累计生产聚丙烯医用料 42 万吨。疫情期间新建成 7 条熔喷料生产线、8 条熔喷布生产线，累计生产熔喷料 1290 吨、熔喷布490 吨。

2 月 3 日晚，湖北某地向国家发展改革委有关司打来求援电话，告知当地的口罩生产企业奥美医疗原材料告急，即将停产。当晚，国家发展改革委相关人员找到天津泰达洁净寻求支持，商定由泰达洁净为奥美医疗分批提供熔喷布 30 吨，第二天就开始供货。得到奥美医疗N95 口罩原材料运输车辆路上受阻的消息后，前后不到半个小时，相关司就协调妥善解决了此事。1 吨熔喷布可以做 50 万只N95 口罩，30吨就可以做 1500 万只。这批原材料可谓雪中送炭，为湖北省恢复自身N95 口罩产能、保障一线抗疫作出了重大贡献。据统计，疫情期间，国家发展改革委累计为奥美医疗协调保供熔喷布超过 50 吨。

口罩生产离不开口罩机，全国口罩供应紧张的时候也是口罩机生产最紧张的时候。为确保口罩机调配顺利完成，国家发展改革委有关司深入我国口罩机生产最集中的广东省东莞市，摸清口罩机及其上游重点配件供应情况，形成统筹调配管理办法，建立调度机制，按照生产能力的 70%对重点地区口罩机等生产设备进行调配，分两次为包括港澳地区在内的 30 个省区市调拨 89 台口罩机，有力保障了重点地区口罩生产，填补了无口罩产能地区产能空白。为从总量上扩大供给，国家发展改革委坚持“两条腿走路”，一方面，积极支持重点地区口罩机企业复工满产，挖掘生产潜能，做好改造扩能工作；另一方面，与重点制造企业进行深度对接，积极引导支持跨界转产。为保障上游零部件及时供应，2 月 12 日发函，协调广东、江苏、浙江、厦门等地督促供应链上游 13 家重点企业尽快复工复产。根据企业关键配件紧缺情况，紧急协调供应换能器压电陶瓷环、超声波焊接机、拇指气缸等配件 12批次。

值得注意的是，对于各地的原材料需求，国家发展改革委并没有“照单全收”。像口罩耳带、鼻梁条等易于生产、可以通过市场保障的原材料，国家发展改革委没有调配，而是充分发挥市场作用，请各地协助企业解决。

从需求端入手，做好“减法”

一段时间，疫情让很多人的焦虑情绪加剧，有的人日常居家的时候也戴着N95 口罩，有的人一天接触不到一两个人，也 4 小时换一个口罩。

“这太‘土豪’了，完全没有必要。”2 月 25 日，国家发展改革委有关司局负责人在国务院联防联控机制新闻发布会上坦言，“从需求角度看，我们要加大口罩供应，还要提倡科学地按需使用口罩，也就是说还要做‘减法’。”

科学使用口罩，每减少一分浪费，他人就多一分健康。国家发展改革委会同有关部门先后印发通知、出台指南，引导社会公众按需、按功能科学使用口罩。通过制作宣传片、召开新闻发布会等方式，推广科学合理、简便实用的防护措施。邀请钟南山等专家演示科学使用口罩，制作宣传片和公益广告，在 2000 余家媒体平台播放，有效化解了民众焦虑情绪，提高了口罩使用效率，避免过度防护。

一方有难，八方支援。疫情发生后，全国陆续派出 346 支医疗队、4.2 万多名医护人员驰援湖北，19 个省份对口支援湖北各地市。这一方面使得湖北医疗系统得到及时增援，另一方面也对当地的医疗物资保障造成了很大压力。

如何兼顾减轻湖北压力和保护医疗人员自身安全？在援鄂医疗物资方面，确立了“自带干粮”原则。国家发展改革委会同卫生健康委发布切实做好支援武汉医护人员随行防护物资配备的紧急通知，要求地方派出支援医疗队时备齐 10 日用量的医用防护服、口罩等物资随行。各地“自带干粮上战场”，进一步压实了地方责任，缓解了前方保障压力。

注入“源头活水”，助力重点企业快速转产

深圳龙岗区比亚迪宝龙工业园B3 厂房，相当于 36 个标准篮球场大小的空间内，上百条口罩生产线在高速运转。这里曾是比亚迪集团从事手机零部件生产的无尘车间，现在已成为这家企业的口罩生产主力车间之一。

疫情之初，比亚迪有 20 多万员工要复工，每天的口罩消耗量在 50万只，而整个深圳对口罩的需求量达到一天 4000 万只。远水解不了近渴，比亚迪负责人作出决定，集合集团精锐力量生产口罩。

从 2 月 8 日比亚迪正式宣布生产口罩，到 2 月 17 日实现口罩量产，仅用了 9 天时间。3 月 12 日，比亚迪口罩日产量达到 500 万只，4 月17 日升至 2000 万只，5 月 10 日达到 5000 万只，稳居全球第一。

比亚迪一跃成为全球最大口罩生产商，离不开其强大的研发制造能力，也与有关部门的支持密不可分。转产之初，比亚迪面临熔喷布、超声波焊接机设备调配和生产资质许可等困难。国家发展改革委会同有关部门和地方急事急办，协调产业链供货企业迅速安排货源，规范提效办理生产资质许可，支持企业转产扩产。

据统计，在国家层面，比亚迪配合国药集团国家收储项目的采购需求，总计供给 1300 万只普通医用口罩。在广东，比亚迪配合口罩调拨总计近 2500 万只。仅 5 月份，比亚迪口罩出口就超过 10 亿只。

同比亚迪一样，疫情期间，很多汽车、机械、石化、纺织等行业企业开展口罩等防护物资及关键设备、原材料等转产技术攻关。

安徽黄山富田精工是一家智能制造卫品设备企业，其所生产的全自动纸尿裤生产线远远超出口罩机设备生产难度。经过技术攻关，2 月20 日，该公司生产的首条高速防护口罩专用生产线顺利下线，每分钟可生产防护口罩 500 只，日产可达 50 万只以上。

在疫情最吃紧的阶段，富田精工完成了 11 条口罩生产线交付，特别为支持北京防疫工作，加班加点制造和调试，并安排专人护送入厂，极大提升了北京的口罩生产能力。

在激励政策和调配措施的推动下，口罩保供“上半场”战役告捷。如何逐步放松调配等措施，让市场机制和社会力量打好“下半场”，成为对治理能力的又一次考验。

为应对口罩生产出现的产能持续增加、产能利用率回落等新情况，国家发展改革委及时加强指导，要求各地引导企业合理稳定生产，根据市场供需及时调整生产计划，对新上扩能项目，要指导企业审慎分析论证，自主决策、自担风险。

3 月底，国家发展改革委针对口罩出口大幅增长等情况，要求各地指导企业注重提高国际贸易能力，加强产品质量、标准、检测等工作，科学签署供销合同。同时明确目前口罩产业已逐步具备市场化配置资源的基础条件，要引导企业按照市场需求组织生产。

据统计，3 月 20 日至 5 月 9 日，口罩企业平均销售率为 97%，口罩生产企业库存较少，产品基本转化为社会消耗或社会库存、家庭日常储备。

国内按需购买，援外量力而行

国内疫情形势持续向好，境外疫情则呈加速蔓延之势。在保障国内各地复工复产复学需求的基础上，援外出口成为彰显我国负责任大国形象所需关注的新问题。

在此背景下，国家发展改革委从国内统筹调配转向推动部分省份之间建立口罩供需协作机制，在此基础上，有序推动口罩对外援助和国际销售，将政府援外和外国政府、国际组织采购口罩纳入统筹调配计划，合理确定调配数量，统一交由相关部门调配使用。

根据中央应对疫情工作领导小组有关部署，自 4 月 2 日起，由相关部门按职责负责口罩出口和产品质量，国家发展改革委积极配合。

随着疫情进入全球大流行阶段，输入性风险上升，国内疫情仍然存在反弹风险。国家发展改革委有关司局对疫情出现反复的紧急情况下医疗卫生机构口罩应急保供有关问题进行研究，在总结前期口罩保供工作经验做法的基础上，制定了医疗卫生机构口罩应急保供工作预案，做到常态化疫情防控下国内口罩常备不懈、有备无患，及时有效应对局部可能反弹的疫情，确保紧急时刻调得出、用得上。

此一阶段，国内口罩供需基本上恢复由市场机制进行调节。国家发展改革委组织全系统开展的 3 次口罩零售市场调查显示，口罩呈现从无到有、从有到多、从多到优。各地复工复产所需口罩得到保障，无地方反映存在缺口，电商平台和线下门店口罩销售稳定增长，群众基本做到按需购买。

“这次疫情，暴露了我国在应急物资保障体系方面还存在一些短板。”国家发展改革委有关司局负责同志表示。下一步，国家发展改革委将加强储备体系建设，探索建立完善中央和地方统筹安排、分级储备、需要时可统一调度的口罩等医疗防护物资储备体系，支持企业以商业储备、合同储备等方式参与进来；调整优化产能布局，统筹考虑区域、人口、基础设施等因素，科学规划布局口罩等防护物资及其原材料、设备等全产业链生产能力，加快补齐产业短板。同时，建立完善应急生产供应机制，鼓励企业保持一定的生产弹性，完善以国家重点调配、地方协作相结合的重点防护物资应急供应机制。

【研讨题】

1. 国家发展改革委在口罩保供中采取的措施对于推进国家治理体系和治理能力现代化有哪些启示？

2. 中央统筹调配与保障地方利益如何平衡？

3. 如何做好口罩等防护物资的应急储备、生产工作？

案例分析

一、案例的现实意义

2020 年，新冠肺炎疫情突然暴发，在短短几个月时间内席卷全球。作为最重要的防疫物资之一，世界各地均出现了口罩紧缺的情况，“口罩荒”成为全球各国和地区共同面对的世界性难题。疫情暴发期，我国不仅有效保障了抗疫前线的口罩需求，而且迅速实现了口罩产能的大幅提升，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性和独特优势。

第一，坚持党的集中统一领导，为口罩保供提供了集中力量办大事的政治制度优势。习近平总书记强调，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”面对来势凶猛的疫情，党中央发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持“全国一盘棋”、上下一条心，动员全社会力量、调动各方面资源，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。正是在党的领导下，我国才能有效组织全国上下各党政军群机关、企事业单位步调一致、全力奋战，按照“中央调配、省负总责、压实责任、分级落实”的原则，合力克服口罩生产在资金、技术、原料、用工等方面的诸多困难，顺利完成口罩保供任务。

第二，不断发展和完善社会主义市场经济体制，为口罩保供提供了政府和市场并用的经济体制优势。改革开放 40 多年来，中国经济体制改革不断深化。使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是十八届三中全会提出的一个重大理论观点，“看得见的手”和“看不见的手”都要用好，努力形成政府作用和市场作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。在口罩出现供应危机时，我国政府果断发挥应急指挥的作用，通过国家调配有效保障了抗疫前线的需求。随着市场供给的不断增加，政府逐渐减少了指令调配。整个过程中，政府从未干预口罩定价，而是尊重市场，由市场发挥资源配置的决定性作用，通过价格机制有效调节口罩企业的经营活动。政府作用和市场作用的有机结合，不仅可以推动口罩生产实现效益最大化和效率最优化，而且促进了口罩行业的持续健康发展。

第三，门类齐全、独立完整的现代工业体系，为口罩保供奠定了坚实的基础。习近平总书记指出，我国是个大国，必须发展实体经济，不断推进工业现代化、提高制造业水平。当前，我国制造业规模居全球首位，是全世界唯一拥有全部工业门类的国家。门类齐全、独立完整的现代工业体系，为打赢抗击疫情的后勤保卫战提供了重要支撑。比亚迪等制造企业充分发挥了技术沉淀优势，建立了灵活的科技创新链条，快速完成了口罩生产的技术攻关和成果转化，转产、扩产口罩，为保障公共卫生安全作出了贡献。企业是技术创新的主体，创新型企业的培育和发展，切实增强了全产业链、关键环节、标准和核心技术的控制力，推动了我国产业基础能力和产业链水平的提升。

二、案例从三个角度进行深度解读

1. 口罩保供“全国一盘棋”，由谁来统筹

2020 年 1 月 31 日，中央应对疫情工作领导小组作出明确要求，将口罩保供任务交由国家发展改革委负责。口罩保供任务下达后，国家发展改革委立即成立工作专班，迅速建立健全口罩保供机制。在需求一侧，国家发展改革委同北京、湖北等重点地区，铁路、民航、公路、水路、邮政等公共服务窗口单位和无口罩生产能力的省份保持联系，确保口罩需求的实时更新和动态管理，做到口罩需求的按日对接。在供给一侧，国家发展改革委不仅要实时掌握全国口罩生产企业数量、产能产量，对备货调出、在途运输、收货入库形成工作闭环，而且要鼓励企业扩大口罩产能，帮助企业解决生产困难。在运输环节，国家发展改革委与顺丰集团、民航局等方面建立物资联运机制，确保口罩运输畅通无阻。在发展改革委系统内部，国家发展改革委将口罩供给任务分配给各省，各省发展改革委再牵头成立工作专班，入驻企业督导生产销售，将全省的所有相关企业纳入统一调度范围，完成每日口罩产量、每周熔喷布产量的及时汇总。

作为主要的宏观经济调控部门，发展改革委本身的职能即涵盖产业发展、项目投资等内容，可以直接采取针对性的产业政策，鼓励相关企业转产、扩产口罩。国家发展改革委充分发挥了总体协调优势，迅速与各地区、各行业、各单位建立联系并保持联动，这是实现口罩保供“全国一盘棋”的基本前提。另外，发展改革委系统在统筹总体规划及各项政策中积累的知识和经验，使其能够较快地掌握真实情况，分清轻重缓急，科学制订调配计划，实现口罩供需的精准动态管理。

2. “看得见的手”，应该怎么用

疫情暴发之初“一罩难求”的局面，本质上是短期内市场供给紧张、反应滞后的体现。由于口罩需求的迅速飙升，生产企业难以立刻作出反应，导致口罩极度紧缺、价格急剧攀升。此时如果完全由市场决定生产企业的销售行为，那么最需要口罩的抗疫一线可能很难获得足够的口罩。因此，在物资最紧缺的时刻，要保证抗疫一线的口罩供给，必须发挥政府作用，对口罩进行指令性的调配。但是长期来看，市场可以通过价格机制来调节企业的生产经营行为。口罩市场供小于求、价格高涨的局面，会引导更多企业扩产、转产口罩，产量逐步扩大，市场需求得到满足，口罩的价格也会逐渐回落，进而引导企业降低产量或者退出市场。

即便面临严峻的口罩保供任务，国家发展改革委的调配指令也并未干预口罩的价格，而是协调引导口罩的走向，保障抗疫一线的口罩供给。国家发展改革委下达各省份的调配函中，仅对调配口罩的数量、类型和时间等指标作出了规定，口罩的价格和相关费用则明确由供需双方自行协商并结算。与此同时，国家发展改革委为口罩生产企业用工、资金、原料、设备、资质等方面提供了关键性的帮助。尤其是在资质方面，国家发展改革委会同药监局等部门特事特办，加急从快办理相关企业的生产资质许可，大大缩短了企业投产扩产的时间。随着口罩产量的逐步提升，国家发展改革委逐步减少了调配指令，改为各省通过“结对子”的方式建立协作关系，并指导企业根据市场供需及时调整生产计划、对新上扩能项目审慎分析论证。在口罩市场波动的整体过程中，市场通过价格机制发挥了资源配置的决定性作用，引导企业进入和退出市场、灵活地调整生产计划，促进生产效率的最大化；而政府则很好地发挥了应急管理作用，在市场出现滞后时果断干预，保证紧缺的口罩能够供给到最需要的地方，促进社会效益的最大化。

协调政府作用和市场作用的关键，在于厘清什么是政府该管的事、什么是政府不该管的事，充分尊重市场规律，让市场在能够发挥作用的领域充分发挥作用。一方面，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，“看得见的手”不能束缚“看不见的手”。另一方面，市场在资源配置中起决定性作用，但并不是起全部作用，政府要更好地发挥作用，让“看得见的手”该出手时就出手。同时，政府也要扮演“支持之手”，尤其是在涉及行政审批等职能时，积极主动为企业服务，解决企业生产经营的困难。

3. “雪中送炭”的制造业，要把“创新之火”烧得更旺

“巧妇难为无米之炊”，缓解口罩紧张、平稳口罩市场的根本措施是迅速扩大口罩的供给。2 月 1 日至 4 月 11 日，我国口罩日产能、日产量分别由 2120 万只、970 万只提升到 5.4 亿只、4.4 亿只，企业数量由 214 家增加到 2622 家。在一个个“天文数字”的背后，是我国全面扎实的工业制造基础。疫情之初，日照三奇、山东俊富、天津泰达等已经具备较大规模产能的口罩、熔喷布生产企业，能够在口罩供需最严峻的时候顶上去，在疫情防控的关键时期连续满负荷、超负荷生产，为国家和人民雪中送炭。更重要的是，以比亚迪为代表的一批高精制造业企业，积累了强大的研发制造能力，能够迅速实现口罩量产，把科技成果同国家需要、人民要求、市场需求相结合，完成从技术研究、实验开发、推广应用的“三级跳”，将产业基础优势转化为创新优势，将创新优势转化为实实在在的生产力。

我国作为一个大国，不但不能脱实向虚，而要更加敦本务实，加强工业制造的科技创新能力，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。制造业是国民经济的主体，是国之根基。新冠肺炎疫情暴发以来，强大的制造业为我国打赢后勤保卫战提供了坚实的物质基础。经过疫情的考验，我们应当认识到，只有具备了强大的研发制造能力，只有把核心技术掌握在自己手中，才能掌握物资供应的主动权，有信心、有底气应对突发性风险，从根本上保障国家安全。

加快培育创新型实业企业，尤其是增强民营企业的创新能力，是我国从“世界工厂”向全球创新强国转型的重要途径。以制造业为代表的实业是我国民营企业长期耕耘的领域，许多民营企业从“一把锤子、几把钳子”起步，逐步发展壮大。近年来，许多制造业民营企业依靠技术创新、信息化与工业化融合等方式，成为推动中国制造业迈向中高端的重要力量。而且，这些民营企业能够在国家需要的时候挺身而出，成为保障改善民生、维护国家安全的重要支撑。此次抗疫的成功经验充分表明，强大的民营经济是我国抗击风险的重要力量。但是，许多制造业民营企业仍然面临融资困难、人才缺失等问题，尤其是中小型制造业民营企业。政府有必要强化企业的科技创新主体地位，完善相关支持政策，加大对“专精特新”中小企业的支持力度，加快培育产业生态主导企业和核心零部件企业，打造数量多、质量优、潜力大、成长快的创新型企业集群。