治理内地各省

合法性的考量

清朝和此前存在于华夏本土的非汉人王朝之间最大的差异是，在入关之前，满人精英已经深受中国文化的影响；从他们对儒学的推崇和天命观的接受可见端倪（商鸿逵1982：107—108）。因此，相对于统治中原的王朝，他们自视居于边陲（郭成康2005：2—3）。入关后，清朝统治者面临的最大挑战，是如何驾驭汉人，后者不仅规模巨大，而且在历史上展现了罕见的同化能力。这种同化能力既靠人口规模，又靠自身的辉煌文明。清朝统治者因此既要刻意保存满人自有的种族、语言、文化特性，以此区别于汉人，从而维持其作为一个统治集团的特权；同时又要尽力证明，自己之所以取代明朝统治华夏，乃受自天命。为此，清朝继承了明朝的一套中央集权官僚体制，并且尊崇与之相伴的儒家说教。顺治帝的登基大典，也采用了典型的华夏礼仪；皇帝本人亲自主持仪式，祭拜天地。此外还为崇祯帝修缮陵墓，将其安葬，并封孔子后裔为衍圣公。康熙帝还于1684年亲赴曲阜，拜谒孔庙，在孔子像前行“三跪九叩”之礼，超过了历代汉人皇帝的“二跪六叩”。此后六次南巡，康熙有五次以同样的礼仪拜祭了明太祖朱元璋，由此表达对前朝的尊重（商鸿逵1982：109）。所有这些举动，都是为了证明，清朝接续了前明的天命，具有充分的正当性统治华夏。

然而，清朝并非只是明朝的复制品。除版图的扩大、地缘格局的变化、行政制度的创新之外，两个王朝最大的不同在于，清朝源自华夏本土之外。作为征服者的满人和被征服的汉人之间的对立，贯穿了整个王朝的历史，构成了对清廷的最大威胁。事实上，清朝的反叛者，大都是以反满为宗旨的汉人，包括1670年代的三藩之乱、1790年代的白莲教、终清之世的三合会，以及19世纪中叶的太平天国起义和20世纪初的革命。不过在18世纪的大部分时间，清廷皆能成功地处理满汉关系，确立清朝统治的合法性，降低维持国内和平的成本。而成功的关键，则是对汉人士绅采用了恩威并施的政策。清廷大兴“文字狱”，对不忠的士人予以严厉的惩戒；同时，为了能够赢得更多汉人的支持，清廷又沿袭了科举考试制度，给予士人进入仕途的机会，并委任其中的精英编修典籍。更重要的是，为了能够在汉人社会确立清朝统治的合法性，满人精英还主动学习华夏文化；他们所具有的汉学功底，远远超过之前入主中原的非汉人统治者（Ping-ti Ho 1998）。比起历代的汉人王朝，清朝统治者更具有弘扬儒学的雄心和热忱。对于儒学精英和清朝统治者来说，落实儒家说教最好的办法，就是在施政之时努力体现出最富儒学意涵的“仁政”。轻徭薄赋因此成为清朝统治者的核心执政理念，贯彻于18和19世纪。

低税率

清朝在入主中原之初便宣称将会采用轻徭薄赋的政策。1644年，摄政王多尔衮废除恶名远扬的“三饷”。该政策施行于明末最后几十年间，通过对纳税者的榨取，总共获得1.695亿两白银，占每年常规财政收入的67％（杨涛1985）。1646年，清廷通过编修《赋役全书》（成于1657年），重申了轻徭薄赋政策。作为赋税征收方面唯一的官方指南，《赋役全书》参照明朝万历年间（1573—1620）的赋税标准及做法，规定了赋税种类、税率及征收方式，而将明末添增的附加税全部予以取消（何平1998：4—5）。但在顺治年间（1644—1661），为了平定中原，维持常规兵力，每年的军事开支在3000万两以上，远远超过其承受能力（1650年代，政府的常规岁收徘徊在2400万到2500万两之间），使得轻徭薄赋的政策难以实施。1646年，清朝重启“辽饷”，每年可征收520万两。1661年又启动“练饷”征收，每年可获730万两（同上：12）。两饷加上常规田赋，导致清初实际土地税率达到了15％以上（见表1）。1681年，在平定三藩之乱后，清朝统治者方能废止战时财政措施，遵守《赋役全书》有关赋税征收的制度和规定，认真执行轻徭薄赋的政策。

总的来说，从17世纪后期到19世纪初，清朝的土地税率相对较低；相对于土地收益，税率呈下降趋势。表1可见实际征收土地税的总额（包括各种非法或非正式的附加，约占合法赋税总数的25％，见Yeh-chien Wang 1973，表4.1，注d）。如表所示，在清朝平定内地叛乱之后，到1685年，税率很快降低至土地总产出的10％以下，1724年约为5％，18世纪后期约为3.5％，而在19世纪初，则不到3％。

另一种估计赋税负担的方法，是将实际征收的所有税额（包括向土地和成年男子征收的直接税，以及针对商品交易所征收的间接税）和农业、工业总产量进行比较（见表2）。结果显示出相近的赋税负担（虽然比上表略高）以及同样的长期下降趋势。

如果与18世纪主要欧洲国家进行对比，也可以发现，清代中国的赋税负担是较低的。例如在英格兰，1700年税率约为其GNP的12％，1789年则达到18.61％（Goldstone 1991：204—206）。又如法国，税率从1700年的5.06％升至1751年的6.87％，1789年升至8.71％。但需要指出的是，在英格兰和法国，工业和贸易对于经济的重要性远超中国。在法国，1700年，工业和贸易额占GNP的25％，1789年占31％。而在英格兰，1700年，上述两项占GNP的45％，1789年占55％（同上：204—206）。相较之下，在中国，从17世纪后期到18世纪初期，工业和贸易额仅占经济总量的10％左右，18世纪后期约占15％。由此导致的结果是，英格兰和法国从工业和贸易中所征收的税额，在税收总量中占有较高的比重。在法国，1700年，54％的税额来自工业和贸易，1789年占50％；而在英格兰，1700年，66％的税额来自工业和贸易，1789年升至82％（同上：204—206）。而在中国，18世纪初期，仅有约10％的政府收入来自工业和贸易，18世纪后期则达到约25％。但是，尽管在18世纪的多数时间内，农业税占英格兰和法国税收总量的比重较小，但考虑到两国的农业总量，再与中国进行对比，可以看到农业税率并不算低。譬如，在1780年代，法国农业税约占土地收益的6.34％，英格兰则占到7.36％（同上：204—206），而在中国，同期的农业税仅占土地收益的3.3％，大约只是上述两国的一半。再对比其他相对较小的欧洲国家如普鲁士，会发现中国的农业税率显得特别低。18世纪下半叶，普鲁士农民要付出收入总量的16％作为军事税，另付18％作为封建领主的租税（Wilson 2009：118）。

田赋蠲免

为了进一步理解清朝实行轻徭薄赋的原因，我们需要讨论，在18世纪，是哪些因素导致了国家经常性地采取减免赋税的措施。这一时期，国家时常会选择某一年份，实行区域性或全国性的田赋蠲免政策。从顺治朝（1644—1661）到康熙朝（1662—1722）最初二十年，即使天下尚未底定、经济尚未完全恢复，统治者已经在遭受战火蹂躏、军事供给浩繁或者发生天灾的地区，三番五次地蠲免田赋。换言之，清初的田赋蠲免仅仅是一种救济措施。1700年之后，与灾害有关的局部蠲免政策仍在实行，次数更多、蠲免幅度更大。但是，在18世纪，蠲免政策有所不同，即不管有无灾害，在全国范围内普遍执行。第一次全国性的田赋蠲免发生在1711年，康熙帝宣布，在3年之内（1711—1713），全国19个省份将分三批进行蠲免，蠲免范围不仅包括上述其中一年的地丁银，也包括各省历年所欠钱粮，最终总共蠲免超过3800万两（张杰1999：58）。在乾隆朝（1736—1795），全国性的蠲免共发生五次，分别在1746、1770、1777、1790和1795年，每次蠲免额均在2700万两以上（王庆云1985：12—17；参见何平1998：41）。

全国性蠲免的出现，毫无疑问是和18世纪大部分时间的经济繁荣直接相关，故而户部出现空前数额的现金盈余。譬如，在康熙帝于1710年第一次实行全国赋税蠲免时，盈余量达到4500万两，超过全国岁收总量（约3500万两）。而在乾隆朝，全国性蠲免实施之时，盈余量甚至接近或超过7000万两。但是，这种史无前例的繁荣局面，并非清朝反复实施全国蠲免的唯一原因。乾隆帝至少在其在位的第10、35、37年三次宣布蠲免天下。他在诏书上为这一决定加以辩解时，反复强调两点。首先，“天下之财止有此数”，因此“不聚于上，即散于下”（ QSL ，乾隆242：10－6－丁未）。换言之，政府和民众之间的财富再分配是一种零和游戏：要么集聚于中央，要么藏富于民间。如果国家掌握的财富过多，就会削减民众所应得到的财富。其次，“国用原有常经”，而如今“帑藏充盈”，足以满足所有财政需要。因此，“与其多聚左藏，无宁使茅檐都屋自为流通”（ QSL ，乾隆850：35－1－己卯；另见乾隆920：37－11－癸卯）。乾隆帝谆谆教诲，国库“持盈保泰”的根本之道在于“足民”（ QSL ，乾隆242：10－6－丁未）。这些文字显示，清朝财政政策的目标，并不在于竭尽全力增加政府收入，或是无休止地扩大国库储量，而是在财富的再分配方面，在国家和民众之间达到某种平衡。一旦国家收入能够满足需求，那么继续增加现金储量，必将有损于民众福祉，不利于国家的财政收入和长治久安。此一理念，跟西欧早期近代“财政军事国家”千方百计搜罗财源的做法（详见下章），不可同日而语。

限制税收

在清朝统治者所制定的所有限制税收的政策中，最重要的无疑是在1712年宣布“盛世滋生人丁永不加赋”的政策，冻结了丁银额，永久免除了此后出生的男性之丁银。又经过数十年，丁银在大部分地区摊入地亩，无地人口免除了纳税负担。

关于实行这一政策的理由，康熙帝在1712年的诏书中做了解释：“今国帑充裕，屡岁蠲免，辄至千万。而国用所需，并无不足之虞。”（ QSL ，康熙249：51－2－壬午）他进一步将此政策和他对人口压力的认识结合起来讨论：“今海宇承平已久，户口日繁，若按见在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广。”又说：“自平定以来，人民渐增，开垦无遗，山谷崎岖之地，已无弃土。由此观之，民之生齿实。”（同上）康熙帝的思路足够清晰：全国的财富是一个固定的总量，耕地也有一个限度，而人口的增长却是没有限度的。在国家已有足够的收入满足所有需求时，对新增加的人口征收丁银，不仅毫无意义，还会危及民众的生计。

限制民众纳税负担的另一项重要措施，是1720年代雍正在位时所施行的“火耗归公”政策。火耗是在征收和解送正项地丁钱粮时，为弥补白银在熔化为大块银锭及解送中央银库过程中的损耗，在地丁钱粮基础上按一定比例征收的非正式加派，归地方州县衙门掌握并私分，以弥补官员薪俸之不足。尽管实际损耗率不及百分之一二，但各地加派比率通常不低于10％，多的在30％—40％（如山西），严重的则高达40％—50％（如陕甘），成为地方官员灰色收入的最大源头（Zelin 1984：73，88，329n44）。推行改革之后，火耗从原来不合法、无规章变得合法和规范化，各省从1724年起，先后把火耗固定在10％至20％之间不等的水平，除小部分用作衙门办公经费外，大部分成为地方官员的“养廉”银。改革的效果很明显。尽管官府正式征收的税额比以前提高了，但有效地杜绝了原先征收火耗过程中对额外税款的侵吞，降低了百姓的赋税负担。各省的财政也大为改观，从原来普遍亏空变成出现可观的收入盈余（同上：130）。

清朝统治者对新垦耕地的税收政策的不断调整，也体现了同样的意图。在顺治朝（1644—1661），由于用兵耗费巨大，超过了国库岁入，清廷只允许新垦土地免除三至六年的钱粮（陈锋2008：134—145）。到了1710年代，当经济恢复、国家财政状况好转之际，康熙帝仍无意向新垦土地征税。1713年，在宣布对南方诸省蠲免田赋之后，康熙帝表示：“朕意国用已足，不事加征。”他又将其决定与人口对土地的压力联系起来：“先年人少田多，一亩之地，其值银不过数钱，今因人多价贵，一亩之值竟至数两不等。即如京师近地，民舍市廛日以增多，略无空隙。”他还写道：“今岁不特田禾大收，即芝麻、棉花皆得收获。如此丰年而米粟尚贵，皆由人多田少故耳。”（ QSL ，康熙256：52－10－丙子）

乾隆帝即位后，在处理新垦土地问题上，采取了进一步措施。在他看来，地方官员热衷于登记新垦土地，并将其向朝廷报告，根本动机是为了增加政府的赋税收入，但是这些措施“非徒无益于地方，而并贻害于百姓也”（ QSL ，乾隆4：13－9－乙亥）。朝廷遵照乾隆的旨意，推出一项新的法令，永久性地终止清查地亩，禁止地方官员对新垦土地进行强制登记。显然，清朝对于现有的田赋收入感到满意，认为数量之大，足以应付各项开销。企图对新垦土地征税，以此增加国库收入，已经变得毫无意义，徒增民众负担。因而，对于清朝统治者来说，最佳方案是对大量存在的不在册“黑地”“隐地”以及由此导致的赋税偷漏现象视而不见。由于不再清查土地，停止登记新垦土地，清政府实际上冻结了田赋收入。的确，在乾隆、嘉庆、道光三朝，田赋给国家所带来的收入大体上保持稳定，徘徊在每年3000万两左右，只比明代万历朝的田赋收入稍高一些。由此出现的结果是，应纳税的土地面积在整个18世纪基本保持稳定（从1720年代的7.2亿亩到1850年代的7.5亿亩，参见郭成康、郑宝凤1995：101—102）；而在同一时期，由于不断有新垦土地的出现，实际耕地面积一直在稳定增长。结果两者之间的差距越拉越大。然而，只要现有赋额的征收有保障，清朝便无意调查全国应纳税土地的实际面积。

概而言之，清朝的低税政策，主要基于以下两个明确的假设前提：（1）常年开支是一个固定的、制度化的数额标准，而清朝法规所确立的赋额能够满足所有的常项开支；（2）由于人口增长对土地资源带来前所未有的压力，因此，保障百姓生计（“足民”）比国库增收来得更重要。这两个假设进一步导致了清朝财政体制的两个特征。首先，由于以下三项措施，国家的财政收入总体上不具弹性，即（1）1712年冻结丁银；（2）雍正朝（主要在1720年代）摊丁入亩和火耗归公；（3）1730年代禁止清查土地和向新垦土地征税，进一步导致全国田赋总额的固定不变。其次，国家面对日益增长的人口压力采取了实用的处理办法，即通过禁止向隐匿和新垦土地征税，对全国田赋的总体负担加以限制，而不是全面、彻底地清查全国新旧耕地，并在此基础上降低所有耕地（不管是否在册）的税率。

地方治理中的自主性

清代县以下治理体制的特征是内生组织和惯例大行其道，其目标是满足村落的利益，同时在征税和治安方面配合国家权力机构。在清代国家的制度设计中，所有的城乡家庭都被编入“保甲”，十户为一甲、十甲为一保，在治安上相互监督，在赋税征收过程中共同担责。但事实上，很少有地方能够从保甲法实行之初，就将各户按照上述办法原原本本地组织和延续下来。在大多数地区，保甲皆融入原有的村落组织，或者依托原有的社会网络建立起来，因此，保甲制在不同地区呈现出不同的面貌。例如在华南部分地区，村民聚族而居，宗族组织往往取代保甲，为族人承担起集体纳税的责任。而在长江下游地区，土地所有权高度分化，那些功名士子以及在职或卸任官宦大户支配了当地社会，其中有些还从事“包揽”生意，即利用功名士子所独享的优惠（免除部分地丁钱粮），为受其庇护的乡民代缴税款，这种做法给地方精英及其受庇护对象带来好处，却会导致国家赋税收入的流失（Bernhardt 1992）。

而在华北大多数地方，社会分化程度很低，存在着大量的自耕农，具有影响力的士人精英十分稀少，因此普通村民会自发形成村内或跨村的组织，承担赞助寺庙香火、举行求雨仪式或祭拜龙王、看青、防洪、防盗等责任。各个村落在纳税方面也有不同的做法。在那些生计艰难的村落，村民迁出迁入的现象频发，因此多姓杂处，宗族纽带脆弱，村民很难自发组织起来，以合作的方式向官府纳税。通常的做法是，村内有头有面的人推举某人做乡保（又称地保、地方），以半官半民的身份，负责催促全村各户甚或相邻各村按时纳税，并协助县衙门处理其他行政事务（P.Huang 1988：225—232；Duara 1991：50—53，130）。

相较之下，在宗族纽带紧密的村落，各户在缴税时多能相互合作，族内各户轮流派人做“乡地”，为全村或族内所有税户预垫粮款，各户因此省下了各自前往粮柜缴税的费用和时间。同样，乡地也会奔走于县衙门与所在村落之间，协助各种行政事务。由于不取薪酬，也没有官府的正式任命，乡地一职是非官方的，由所在村落根据业已存在的惯例（亦即“村规”）选拔出来。各户每年按照这些村规决定轮替充任乡地的次序，同时，按照村规，村民也有责任为乡地所提供的服务给予补偿，具体做法是在出售田屋或农产品时，乡地有权从中抽取一笔佣金（“中用”），无论该乡地是否在交易过程中真正担当中介人。各户之间有时会因为充任乡地一职而产生纠纷。如果乡地繁重任务，会发生逃避此职的现象。但是，如果当地交易兴旺，佣金丰厚，也会有人争夺乡地的职位。一旦出现纠纷，村民都会按照村规进行调解。如果调解失败，则会到县衙门打官司，而知县（或民国以后的知事、县长）同样会基于乡规做出反应，因为国家法律并未对乡地的选任和履职有任何规定（H. Li 2005：66—91）。

因此，清朝县以下的行政治理具有非官方的自主性质，主要依靠村落本生的组织和惯例，其形式既可能是普通乡民之间的同村或跨村合作，也可能由士人精英与宗族组织出面提倡。国家只是有限地进入村落，地方治理主要靠民间惯例。这并不是因为国家没有能力把触角延伸到乡村，而是清朝的地缘环境和财政制度所带来的一种十分独特的地方治理方式。前面已经提到，由于外无强敌持续性的威胁，内无族群或宗教的纷争，清朝的军事和行政支出处在一个很低且稳定的水平，故而在18世纪的大多数时间，民众的赋税负担很轻，完全在其承受范围之内。因此，只要乡民在纳税和治安方面能够履行其义务，国家的权力中枢并无必要将其正式的职能机构延伸到县以下的各个村落。

还值得一提的是，依靠民间内生组织治理地方的做法，也切合宋明儒学的理念。宋明儒学在帝制时代被官方长期奉为正统的意识形态。在理学家看来，最好的治理方式应该是尽可能减少官府对地方村落的干预，鼓励村民在纳税、治安方面自愿合作，这样于公于私皆有好处，既减少了官府的管理成本，还可以保护地方免受外来衙役的勒索。 我在之前的研究中，曾提出“实体治理”（substantive governance）的概念，用来刻画帝制晚期中国基层治理的此一特征（H.Li 2005：107—109，130—132，259—260）。它所强调的正是以村社为基础的非正式的制度安排在地方税收和行政方面所起的主导作用，以及由此所形成的国家权力与地方惯例之间相互依赖的关系，以确保政府的运转和地方秩序的稳定。

归根结底，清朝国家对内地各省的统治，采取了一种特殊的组合形式：一方面由正式的高度集权的国家机关行使其强制性的权力，另一方面由相对自主的各种非正式机制在基层社会的日常治理中执行着国家的基础功能。国家之所以不用将权力深入基层社会，是因为相对于庞大的纳税人口和经济体量，国家的岁收需求很低：地缘环境的安全，使得国家的军事开支有限且稳定；同时，内地人口的高度同质，也带来治安成本较低和政府规模较小的优势。