清朝的战争与财政

财政周期

欲了解清朝的财政状况，一个可行的方法是观察户部账面上的现金储备，也就是在从户部常年收入中扣除常年开销之后，历年累积的盈余总额（每年财政收支的具体情况，见表3）。在本研究所涉及的大部分时段，户部每年的财政收入保持着缓慢而稳定的增长。例如，1685年收入3424万两，而到了1766年，收入4254万两（见表3），一般都高于当年的常规支出，如1685年支出2920万两，到1766年支出3451万两。这样，每年均有几百万两（个别年份超过一千万两）的盈余。但是，一旦朝廷用兵平定内乱、边患，或是卷入国际战争，军费急剧增加，再加上常规岁出，会大大削减现金储备，导致户部的年度支出产生赤字，严重影响了清政府的财政状况。总体而言，我们可将17世纪中叶到19世纪中叶清朝的财政环境分为五个周期，每个周期跨越四五十年。通常来说，每个周期的开端，财政状况良好，国库盈余逐步增加，这主要归因于境内保持大体的和平与稳定。持续的和平局面，加上经济的恢复和扩张，推动盈余不断上扬，达到本周期顶点。一旦战争支出增加，现金储备快速减少，该财政周期便步入尾声。下面是对这五个周期的概述。

第一周期（1644—1681年）：顺治年间（1644—1661），清廷花费了大约一亿两白银，用于平定内地，平均每年支出近600万两。此外，每年还需花费大约1300万两，用于维持军队日常开销（彭泽益1990：55）。例如，在1656年，全年的军事开支达到2000万两，而在接下去的几年中，每年则需要2400万两。但在这一时期，清政府每年的财政收入仅有2000万两，由此导致在1650年代后期，每年都出现了约400万两的赤字（何平1998：6）。但在内地平定之后，清政府的财政状况很快出现好转。随着和平局面的到来，户部的现金储备连续九年（1664—1673）出现盈余。到三藩之乱爆发前夕的1673年，盈余量达到了本周期的最高点（2136万两白银）。为了平定这场来自云南、广东和福建，历时八年之久（1674—1681）的叛乱，清政府的开支总数约一亿两白银（陈锋1992：247），平均每年1250万两，耗去了户部大部分的盈余。1678年清军与叛军交锋激烈，导致当年的盈余量降至332万两。

第二周期（1682—1722年）：1681年平定三藩后，清朝国内局势渐趋平稳。而在边境地区，则不时地发生一些军事行动，例如为了降服台湾郑氏政权而用兵两年（1682—1683），共耗资400万两，年均200万两；1695至1696年，东北边陲发生了与俄罗斯的军事冲突，耗资近100万两；而在大漠南北，清军与噶尔丹率领的准噶尔部落交战八年（1690—1697），高潮为1696至1697年康熙帝的三次亲征，八年间总共花去约1000万两，年均125万两。上述军事行动，均在清政府支撑能力范围之内，并未对其财政状况造成严重影响；相反，户部现金储备的盈余量还出现了稳定的增长，从1670年代后期年均不到1000万两，上升到1686年2600万两，1691年接近3200万两，1694年甚至达到4000万两。1697年后，清朝的边陲安稳了17年，这一时期，户部年均盈余超过4000万两（1708年达到极值4700万两）。这种状况让康熙帝有能力在内地部分区域实行田赋蠲免。然而，边境的和平局面很快告一段落。针对准噶尔部落入侵并占据西藏，康熙帝在1715—1726年持续用兵（战事高峰期在1720—1722年），共耗资约5000万两，年均约550万两（陈锋1992：252）。此外，为了镇压台湾的朱一贵起义，清政府在1721年耗费900万两。结果，到1722年，户部现金储备下滑到了2700万两。

第三周期（1723—1761年）：1723年后，清朝与准噶尔的战争持续数年，但在雍正年间，这种军事行动对于清廷的财政不再构成压力。户部的现金储备在1726年回升到4700万两（超过了前两个周期的峰值）。在接下来的数年间，由于边境安宁，1730年甚至达到了6200万两。然而好景不长，噶尔丹策零率领准噶尔部再度作乱，迫使雍正帝在西北用兵六年（1729—1734），共花去5400万两，年均900万两。1734至1735年，为了镇压贵州南部苗人叛乱，清廷又花费约400万两。结果，户部的盈余状况在这些年持续走低，1734年跌至3250万两，仅及1730年的一半左右。在本周期的其他年份，边陲用兵仍不时发生，包括在西北地区彻底剿灭了准噶尔部（1755—1757），加上随后对维吾尔穆斯林的征伐（1758—1761），共消耗3300万两，年均约400万两。 由于这些军事开支，1734至1761年的大部分时间，户部现金盈余徘徊在3000至4000万两之间。

第四周期（1762—1804年）：在稳定了西北边疆之后，清朝度过了相对和平的三十年。这种前所未有的安定局面以及随之而来的经济扩张（详见下文），使得户部现金储备在1765年超过6000万两，1768年超过7000万两，1777年接近8200万两，是为有清一代的最高纪录。当然，在这三十年间，南部边陲仍有零星的战事。规模最大的战争发生在金川，对手是藏人（1771—1776），共耗去7000万两，年均1166万两，致使户部盈余从7900万两滑落到7460万两，不过清政府的财政状况仍然保持良好。 然而，国家的富足局面为时短暂。嘉庆初年爆发的白莲教起义，成为清朝财政的转折点。这场起义前后持续九年（1796—1804年），波及中原和西北五个省份。为了平乱，清政府共耗费1.5亿两，年均1666万两，户部的盈余从战前的近7000万两持续下滑，到了1801年已不足1700万两，即使跟上个世纪相比，也是很低的水平。

第五周期（1805—1840年）：1804年平定白莲教之后，清朝又迎来了和平时期。在接下来的16年间，内地和边疆地区均未发生大规模战事。 令人讶异的是，户部盈余并没有因此发生反弹，在本周期的大部分年份，一直维持在2000至3000万两之间，具体原因将在下文探讨。1820年，西北边陲发生了受浩罕汗国支持的张格尔之乱。清军为此用兵九年（1820—1828年），直至1828年才击溃张格尔部。随后又花去两年时间（1830—1831），打败张格尔的兄长玉素普。为了平定张格尔之乱，清政府花去1200万两（年均133万两，导致户部盈余量从1820年的3100万两下降至1826年的1760万两）；在剿灭玉素普的过程中，又花费900万两（年均450万两，户部盈余量从1829年的3340万两下降至1832年的2570万两，1831年数据缺失）。此后在1830年代，尽管未发生大规模战乱，户部盈余量仍在低位徘徊，大致处于2000至3000万两之间。

战争的资金来源

综观上述，战争对于清政府的财政状况，确实造成了显而易见的影响。从1690年代到1830年代，与准噶尔蒙古人、藏人、廓尔喀人、维吾尔人和苗人所展开的历次战争，耗去清政府大量支出，总数约2.5亿两。政府维持日常运作所付出的开销，通常是可预见的，数额也相对固定。与此不同的是，军事行动往往不包含在政府“预算”或常规性的开支之内，因为在大多数情况下，战争是难以预测的。因此，战端一开，户部现金储备中的盈余，往往成为主要的资金来源，直接用于战争开销，或者在战事结束后，给卷入战事并提供“协饷”的各省报销（参见第四章）。 战争的规模和开销，直接影响到户部的盈余状况，这从上文所述1640年代到1830年代户部盈余的周期变化上可见一斑。每次大规模战事发生后，现金盈余量必定下滑；一旦战事结束，则止跌反弹。总体而言，边陲用兵的支出，年均数额很少超过1000万两，远远低于户部历年累积的现金盈余总量（1690年代到1760年代后期，户部每年基本上能有3000至5000万两的盈余，而在1760年代后期到1790年代前期，每年盈余达到6000至8000万两），因此，清廷对这些军事开销有足够的支付能力。

当然，户部盈余并非军事开支的唯一来源；还有部分兵费来自富商的捐输。 从1670年代到1830年代，盐商总共捐输4275万两白银，用于支撑朝廷的用兵开销，占同一时期清政府用兵边陲总开销的约17％。譬如，1773年在小金川战事中，两淮盐商江春独力捐输400万两。又如，在1791—1792年与尼泊尔廓尔喀人的第二次战役中，来自盐商的捐输总额达到610万两，超过了这次军事行动总支出（1100万两）的一半。出现这些捐输行为的原因，主要在于盐商通过垄断食盐贸易，获得了巨量财富。在最富裕的一百多位两淮盐商之中，个人财富至少在几百万到一千万两之间，有些盐商甚至拥有7000至8000万两资产（宋良曦1998）。盐商积极地向朝廷捐输，是因为这是他们向朝廷展示忠诚的最直截了当和光明正大的途径，并可借此提高自身的地位与声望。盐商向朝廷捐输巨量钱款后，总能获得荣誉头衔，甚至受邀与皇上共饮同乐。事实上，在乾隆、嘉庆两朝（1730年代到1810年代），食盐贸易获利颇丰，故而每有战事发生，盐商们都会向朝廷踊跃捐输，乃至乾隆帝不得不多次出面谢绝，称“国家库府充盈，无借商人捐输”（转引自陈锋1992：334）。

因此，边陲用兵并未导致清政府提高税额或新设捐税以增加国库收入。雍正帝曾骄傲地说，“西陲用兵以来，一应军需皆取给于公帑，丝毫不以累民”（ QSL ，雍正156：13－5－甲辰）。乾隆帝在1769年针对缅甸战事所作的批示中也说了几乎同样的话（ QSL ，乾隆840：34－8－庚申）。但是，针对内地汉人叛乱所进行的大规模军事行动对于财政状况的影响，则与前述情况完全不同。上述时段内发生的内地汉人叛乱主要有两次，即三藩之乱（1674—1681）和白莲教起义（1796—1804）。这两次叛乱均持续数年，影响多个省份，大大冲击了清政府的财政环境。除了遭难地区出现税收的巨大流失，政府还投入巨额兵费以平定叛乱。三藩之乱导致户部盈余在六年之内下滑85％，1678年仅剩260万两，之后几年只会更少。同样，白莲教起义让户部盈余在六年之内削减了76％，1801年降至约1700万两。事实上，正如下文所要解释的那样，这两次军事行动所造成的财政开支如此浩大，以至于朝廷不得不对一些国内政策进行修正，以增加税收。平叛给清朝的经济和财政所带来的危害广泛而深远，长达一个世纪之久的“康乾盛世”走向终结。1800年之后，户部的盈余量再也未能恢复到原有高度，其最高额（3350万两）仅仅是1770年代后期的40％。

对比之下，边陲用兵对于清政府的财政则没有造成太大的影响。在平定准噶尔的八年战争（1690—1697）中，户部的盈余不仅没有下降，反而有所增长，从用兵之初的约3100万两升至战事结束时的4000多万两，这要归功于有限的战争开支（年均125万两），以及三藩之乱后经济的快速恢复。接下去的两次对准噶尔部用兵，虽然造成了户部盈余的明显下滑（从1714到1723年，计减少约40％，此后战争开支更为浩繁，1729至1734年共减少46％），但这仍然在中央的财政承受范围之内，因为政府并不需要调整国内政策以提高国库收入（详见下文）。最后一次针对准噶尔的军事行动（1755—1757）对于户部的盈余几乎没有任何影响，在开战最初的两年，甚至还出现了一些增长，此后和战前大体持平。在与维吾尔部的四年战争中（1758—1761），户部的盈余量基本没有变化，足以表明战争并没有影响到清政府的财政状况。清廷用兵边陲耗费最多的实际上是1771至1776年的大小金川之役，总共花费7000万两，平均每年耗去逾1100万两。但在这六年中，户部的盈余变动很小，令人十分惊讶。在战争开支最高的年份（1775），盈余量仍能保持在6500万两的高位。由于持久的全国范围的经济繁荣，清朝的财政实力达到了顶峰，正享受着前所未有的富足局面。而国库充盈，反过来又驱动清廷对边陲大肆用兵（张晓堂1990：26—27）。事实上，清廷是如此富足，乃至在与噶尔丹策零所部准噶尔势力用兵之初（是役历时六年），雍正帝仍于1729年决定蠲免下一年甘肃、广西、贵州、四川和云南等五省田赋（Dai 2009：192）。

如果我们把清廷平定内乱与边陲用兵加以比较，更可以看出这两类不同的战事对其财政政策的不同影响。简单地说，平定内地汉人叛乱所耗费的巨额军费以及随之而来的财政压力，促使清政府采取一系列必要措施以增加国库收入；而在没有发生汉人叛乱的盛清时期，虽然对边陲不断用兵，中央政府却一直采取低税政策，降低甚至蠲免土地所有者的田赋负担。

战事对于清政府财政状况的影响，鲜明地体现在三藩之乱时期。三藩之乱爆发之时，清朝的经济尚未从入关以来的战乱中得到充分恢复；顺治时期，清廷的主要精力都在平定内地，导致大量汉人被杀，城池被毁，耕地荒芜。因此，康熙帝在位（1662—1722）之初，户部不仅没有盈余，反而有大约400万两的亏空（何平1998：17）。接下去的12年间，社会渐趋安定，人口和经济缓慢增长，到三藩之乱爆发前夕，户部已有超过2000万两的盈余。然而，三藩之乱中断了这一增长势头。在叛军占领南方诸省之后，政府的税收急剧减少。平叛所引起的巨额开支消耗了财政盈余，迫使清廷采取一揽子措施增加国库收入，满足用兵之需。具体包括：

（1）田赋加征十分之三，对象为江南各州县官绅；

（2）在产盐各区加征7.8％至39％不等的盐课；

（3）在全国临时（仅限于1676及1681年）开征房税，门面房屋每间征0.2—0.6两；

（4）1677年开征田房契税，每县派额为100至600两不等；

（5）缩短新垦耕地的田赋蠲免时间，从原定10年减至3年；

（6）对未造册、未纳税的隐漏土地进行调查、检举，鼓励自报；

（7）屡开捐纳，出售实官（在1674至1677年，计售500多个知县职位，获银逾200万两）；

（8）政府官员裁俸50％乃至100％（陈锋1992：302—331）。

而在1796至1804年的白莲教之乱中，清政府再度采取了非常措施，增加税收以应对高昂的战争开支。不过，和三藩之乱初期的财政环境不同，白莲教起事之时，户部的盈余非常庞大（接近7000万，是1673年的三倍有余）。因此，清廷并未在战争期间提高田赋和盐税，也没有给土地所有者增加额外负担。政府增加国库收入的措施，主要限于以下两项：

（1）售卖官职，无论在数量还是频率上均达到空前地步，在用兵期间及战后数年的经济恢复期，通过捐纳共获得超过7000万两收入（郑天挺1999：319）；

（2）盐商报效，在1799至1803年间，共获1580万两（同上：333）。

这里可以稍做总结，即平定大规模内乱确实带来巨额军事支出，也导致清朝的财政政策发生变化。不过这种变化为期甚短，只出现在1670年代后期以及18、19世纪之交。而从1680年代至1790年代初的历次边陲用兵，则并未导致财政政策的显著变化。该如何解释这些现象？

为了回答这一问题，首先须关注清廷在处理内地和边陲地区问题时所采取的不同战略。对于满洲统治者来说，内地各省不仅仅是其祖辈所征服下来的又一块土地，而且构成整个清朝国家的核心地带，他们正是以此为支撑，建立并维持了对内亚边陲和周边各藩属国的最高权威。因此，汉人的反叛，尤其是波及数省的大动乱，对清朝统治者的根本利益构成致命的威胁。他们会不惜耗费巨资加以平定，并且想尽各种合适的办法以满足军需，包括增加新税种，提高旧税额。相反，清廷在应对边患时，则往往充满弹性，根据出现问题的边陲地区在地缘政治上的重要性，以及对国家安全的危害程度，采取不同的策略。总的来说，正如上文所揭橥的，其总体战略经历了从康熙时期的保守到雍正时期的进取、乾隆时期主动出击的转变历程，而这些转变所折射的，则是中央财政环境逐步向好的趋势。当然，在18世纪，财力充沛并非清朝面对边患采取攻势的唯一原因，但它的确鼓励统治者采取积极的策略，以彻底消除边患。两次最为昂贵的用兵（按年均军费来衡量），一是雍正时期针对噶尔丹策零的战争，发生在1729—1734年，每年耗费900万两；二是乾隆时期针对金川藏人的战争，发生在1771—1776年，年均耗费1200万两！这两次用兵，均发生在户部现金储备剧增之际（一是1720年代后期，二是1760年代末和1770年代初）（参见图表1）。一言以蔽之，正是清朝在这些年份的财力上升，才使得统治者能够采取这些耗资巨大的军事行动。

与此形成鲜明对比的是，到了19世纪初，户部的现金储备量出现暴跌态势，徘徊在2000至3000万两之间的低位（而在1770年代，曾高达8000万两），因此清廷在处理边患时，选择了消极保守的策略。例如，当1830年浩罕汗国入侵新疆，提出宗教及领事特权要求之时，道光帝以“一切如其所请”答复办事大臣（魏源1984：195）。事实上，这也成为1840年之后清朝在与英国和其他欧洲强国交涉时息事宁人的先兆。