2.3 关于政府规模的研究

学术界关于政府规模的研究主要围绕两个问题：一是政府规模的自我扩张机制，以及相应的如何遏制的问题；二是政府规模对经济增长的影响效应，以及相应的最优或适度政府规模的问题。本章主要介绍第二个问题的研究成果。

2.3.1 政府规模的内涵与测度

尽管关于政府规模的研究成果众多，但是对于政府规模还没有一个明确的定义。学者们从不同的角度给出了不同的界定，比较有代表性的表述有：王玉明（1998）认为政府规模是指以职能和权力配置为基础，按一定组织原则所组成的政府各个具体组成部分的总和，并区分了内在规模和外在规模，认为内在规模表现为政府职能和权力的范围与结构，外在规模表现为政府机构设置和人员配置的数量与结构；张亲培（2004）认为政府规模是指以行政权力的作为与否为依据，以财政为支撑体系的政府活动区间、政府机构状态和政府财政规模。可见，政府规模是一个反映政府管理尺度的综合指标，包括了政府的权力区间、财政收支、机构数量和雇员规模等。

相应地，对于政府规模的测度就可以从这几个方面入手。不过由于权力区间和职能范围的不可计量性，定量测度主要着眼于政府的财政、机构与人员数量，主要有两类：一类是基于国民账户体系（SNA）框架的测算，用政府控制或支配的社会资源（包括政府的收入、支出、消费）占GDP的比重表示政府规模；另一类是从人力资源的角度出发，用政府部门从业人员占全社会从业人员的比重来表示政府规模。不过由于中国公务员制度涉及编制问题，尽管有相当部分政府雇员不在政府编制序列内，却承担着部分政府职能并由财政支付经费（如事业单位），还有许多地方将政府雇员分为财政供养人口和自收自支供养人口，所以雇员数量指标无论是统计数据还是概念界定都存在一定的模糊性（文雁兵，2014）。因此，相关实证文献的测度指标主要以第一类为主。

2.3.2 政府规模与经济增长

自“瓦格纳法则” 提出以来，众多理论都承认政府规模扩张的合理性，认为政府可以纠正市场失灵，同时还是制度的创建者（North，2003）和法律规则的执行者（Rodrik等，2004）。但是，政府的运行需要将资源从生产性部门转移到经济效率相对较低的政府部门，这可能损害经济运行效率。所以，问题的关键在于，政府规模究竟多大才合适。

从经济学理论来看，政府规模扩张对经济增长同时存在正、负两种效应。①正效应包括“增长效应”和“溢出效应”。增长效应是指政府支出是GDP的重要组成部分，可直接带动经济增长，同时政府控制的经济资源越多，市场干预能力越强，从而有效缓解各种市场失灵，促进地区经济增长（Ram，1986；Chen和Lee，2005）。溢出效应是指政府通过公共财政支出提供大量具有正外部效应的公共物品和公共服务（如交通、能源、通信等基础设施），健全法律法规、资本市场、产权保护、教育科研等软件条件，协调个人利益与社会利益的冲突，限制或消除垄断，这些有利于完善经济运行的内外部环境（高彦彦等，2011），带动私人投资和就业增长。②负效应包括“挤出效应”和“拥挤效应”。挤出效应是指公共财政扩张会挤占私人投资空间，还将导致政府融资需求的增加，引发税负增长，致使人们通过“多休息、少工作”来消极应对。拥挤效应是指过度拥挤的政府支出引发社会资源的扭曲配置和无效配置，削弱公共支出的正外部效应（Peden，1991），同时政府规模扩张还将导致机构臃肿、人员冗杂和权力寻租（Sheehey，1993；王文剑，2010），甚至出现“黄宗羲定律” （文雁兵，2014）。

这两种效应在国外学者的实证研究中都获得了支持。不过，很快有学者指出，把政府规模与经济增长的关系简单地设定为“单调”（非正即负）线性关系的做法并不恰当，因为两者之间可能存在由正相关向负相关转换的非线性关系（Vedder和Gallaway，1998；Sheehey，1993），这也是传统研究对两者关系无法达成一致结论的原因所在。对于这种由正相关向负相关转换的非线性关系的经济学解释是：在初始较小的政府规模下，公共物品与公共服务供给相对不足，政府通过扩大公共支出增加了公共物品供给，增强了公共服务职能，有效地纠正了市场失灵，由此促进了经济增长，此时政府规模与经济增长呈现出正相关关系；但是，随着政府规模不断扩大，政府支出增加所产生的挤出效应、拥挤效应等负效应逐渐增大，当这种变化超过一定的临界点，政府规模与经济增长便呈现出由正相关关系向负相关关系的非线性转换。这体现了一种“过犹不及”的思想，因此理论上就存在一个最优政府规模（Barro，1990）和倒U形的Armey曲线效应（Armey，1995）。这个理论观点也得到了实证检验的支持：跨国样本方面，Sheehey（1993）利用跨国截面数据考察政府规模的变化对经济增长的影响，发现当政府规模小于15%时，政府规模与经济增长呈现正相关关系，而当政府规模大于15%时，两者呈现负相关关系；单一国家或地区样本方面，Barro（1990）实证发现美国的最优政府规模为25%左右，Chen和Lee（2005）实证发现中国台湾地区的最优政府规模为22.8%。

国内具有代表性的研究有：马拴友（2000）利用Barro（1990）的生产框架，估计出我国政府的最优规模（政府消费占GDP的比重）约为26.7%，据此提出在公共财政框架下，从长期看我国包括科教文卫支出的政府规模可从2000年左右的12%提高到25%左右，财政总收入和支出最终可提高到占GDP的30%左右，这为我国扩大政府规模和提高财政比重提供了理论依据；杨子晖（2011）基于面板平滑转换回归模型，利用包括我国在内的62个国家和地区的数据，估计出我国最优政府规模（政府消费占GDP的比重）约为20.54%，并且认为我国政府支出对经济增长的作用未向“阻碍”区间转入，仍然具备较好的财政支出扩张空间。总体上，这些研究表明过去一个时期内，在我国公共物品与公共服务供给仍然相对不足的情形下，政府支出增长可能招致的负效应影响并未凸显，政府支出对经济增长的净效应依然显著为正，从而为实施积极财政政策提供了一定的理论依据。