第三章
多党如何协商

政治协商制度，也是中国的基本政治制度。这里的政治协商，首先是指执政的中国共产党与其他民主党派的协商，其次也包括中国共产党与各群众团体和各界群众的协商。履行政治协商的主要机构，是各级人民政治协商会议。中国人民政治协商会议，是国家最高的政治协商机构。

政治协商制度

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。政治协商制度是指，在中国共产党的领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，就国家的大政方针、各族人民生活中的重大问题以及统一战线内部关系等问题进行政治协商、民主监督的一种制度。

政治协商制度，主要是通过中国共产党和各民主党派之间的政党协商和中国人民政治协商会议内各党派各界别之间的协商来实施的。

政党协商，是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。无党派人士参加政党协商。工商联是具有统战性的人民团体和商会组织，也参加政党协商。政党协商包括专题协商座谈会、人民协商座谈会、调研协商座谈会等会议协商，也包括中共和各党派负责人的约谈协商，还包括书面协商等。

政协协商，是中国共产党和各党派各界别的政协委员在政协内进行的政治协商。

人民政协是中国建立的进行民主协商的重要渠道和专门机构。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。

人民政协的政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。政治协商的形式有：议政性常委会、双周协商座谈会和政协委员同党政部门之间的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。

人民政协的民主监督是指民主党派和无党派人士通过人民政协对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。人民政协进行民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

人民政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。

中国人民政治协商会议不是国家权力机关，而是统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要形式，相比人民代表大会制度，其具有政治上更大的包容性、工作过程的民主协商性、工作结果的非强制性和咨询性等特点。

人民政协政治协商制度的形成

1949年9月21日至30日，第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议在北平隆重召开。这次政协会议为新中国的建立制定了一些重要的决议和规定。如会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》等。

人民政协成立以后，主要经历了这样的发展阶段。

第一阶段：从1949年9月到1954年9月。中国人民政治协商会议代行国家权力机关的职能。第一届政协会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》作为新中国的临时宪法，纲领规定了中国社会制度和国家制度的基本原则，规定了中国公民的基本权利和义务，以及新中国的一系列基本政策。

第二阶段：从1954年10月至1966年5月。人民政协就不再行使国家权力机关的职权，但作为中国共产党领导的统一战线组织仍继续发挥作用。1954年12月，人民政协召开了第二届全国政协第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》。《章程》在总纲中明确规定，今后，“中国人民政治协商会议作为团结全国各族人民、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民统一战线的组织，仍然需要存在”。

政协全国委员会机关1966年8月30日停止办公。由此开始，全国各级政协组织停止活动长达十多年。1978年2月，政协第五届全国委员会第一次会议在北京召开，这标志着中断十余年的政治协商制度正式恢复；党的十一届三中全会后，中国人民政治协商会议的组织和工作有了很大的发展，统一战线和人民政协的工作进入了一个新的发展阶段。

改革开放与政治协商的发展

改革开放后，中国对人民政协制度进行了重大改革，这些改革包括：在党章和宪法中明确将政治协商制度确立为中国的基本政治制度；重新确立中国共产党与其他民主党派多党合作、政治协商的基本方针，即中共十二大确定的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针；在宪法、党章、中央文件和人民政协章程等权威法律规章中，对政协的结构、职能内容、方式和程序都做了详细的规定，使政治协商得以法制化和规范化；各级政协的参政议政作用大大增强，一年一度的政协会议出现了许多被党和政府决策部门采纳的高质量提案，对党和政府的决策产生重要影响；民主党派通过政治协商制度成为共产党领导下的参政党，实质性地参与国家管理，各级政府的领导成员中均有民主党派代表。

政治协商的形式程序逐渐规范化。规范化的政治协商有利于各民主党派广泛参政议政。政治协商的主要程序是：中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派中央、无党派人士，并提供相关材料；各民主党派中央组织相关人员阅读文件、调查研究，对协商议题进行集体研究后，提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异；中共中央认真研究民主党派中央、无党派人士提出的意见和建议，对重要意见和建议的采纳情况及时进行反馈。

政协参政议政作用大大增强。据统计，1990年至2006年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开74次。近几年来，各民主党派、无党派人士在协商中就《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等许多重要文件的征求意见稿，全国人大、全国政协领导人选，宪法修改以及立法法、反分裂国家法、监督法、物权法等多部法律文件草案，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等国民经济和社会发展的中长期规划，社会主义新农村建设、国家金融体制改革、卫生体制改革和教育体制改革等关系国计民生的重大问题，提出意见和建议，其中许多被中共中央、国务院及有关部门所采纳。

各民主党派中央、无党派代表人士还向中共中央提出重大的书面意见建议200多项，内容涵盖了经济、政治、社会、教育、科技、文化、卫生、国防、外交、港澳台侨等诸多方面，如长江三角洲地区、环渤海地区、海峡西岸经济区、北部湾地区等区域经济社会发展问题，三江（长江、黄河、澜沧江）源地区、欠发达地区资源开发补偿机制改革等问题，深化文化体制改革、弘扬中国传统文化等问题。这些意见建议得到中共中央、国务院的重视和采纳，并产生了良好的社会效果。

党的十八大以来，中共中央出台了《加强社会主义协商民主建设的意见》和《加强人民政协协商民主建设的实施意见》，召开中央统战工作会议，颁布实施了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，2015年十二届全国政协办复提案5003件，办复率99.5%。

政治协商制度的未来改革

当然，在政治协商方面也存在着一些明显的不足。如政协委员的产生缺乏必要的竞争性择优机制。政协的民主监督权缺乏适用的法律保障，民主监督在实际运行中缺乏有效的监督渠道和形式，规范性和程序化的保障较弱。在一些地方，民主监督的落实情况往往取决于当地党委、政府甚至是其领导者的认识水平和工作方法，显得监督乏力，从而降低了监督的实际效力。

如果要更好地发挥政治协商制度在中国政治发展中的作用，那么，就应当从加强国家基本政治制度的高度，进一步改革和完善政治协商制度，规范党委、人大、政府和政协之间的关系。除了改善政协委员的选拔和择优机制、加强政协机关的自身建设、提高政协委员的代表性和参政议政能力外，还应当从法律上确保政协民主监督权力的有效性，加强各级政协对政府决策的参与，使政治协商制度成为实现中国特色协商民主的基本形式。