第二节
战争金融理论准备与经验借鉴

一、战争金融理论及其在中国的影响

18世纪以前与战争经济金融相关的理论阐述散见于古典经济学家们的文献中。如威廉·配第（William Petty）提出，军费是国家公共支出中的重要部分，在平时军费不应少于全部经费中的任何项目，战时或有战争威胁时，战费则会比其他项目多得多。 他在《政治算数》的第一章阐述了影响战费的基本因素之一——国家的地理位置。他认为一个国家地理位置越优越则国防或战争费用越低。 古典经济学宗师亚当·斯密（Adam Smith）认为社会分工是产生战费的重要原因，社会分工越来越细，战争规模也逐渐扩大，武器军需无需参战人自己提供，而是由国家供给。随着科技的发展，武器装备也越来越复杂，战费也相应增加。他认为战费负担的基本原则是全社会各尽其能，视各人收入多寡而定。 大卫·李嘉图（David Ricardo）强调，筹措战费最好的方式是征税，因为征税不会将负担遗留给后世，也会对政府发动或加入战争形成制约。 在古典经济学时期，相关理论已经涉及战时经济和战费等核心问题，但战争金融理论体系的形成尚待时日。

现代战争经济理论学说，起源于对资本主义世界战争经验的总结。18世纪初期的西班牙王位继承战争、18世纪中期的7年之战、1870年普法战争、1904年日俄战争、1912年巴尔干战争等，战争的规模、范围、影响等已经远超以前的局部战争。到19世纪末20世纪初，欧洲形成了同盟国与协约国两大军事同盟，世界性大战已经迫在眉睫，现代战争经济金融理论也在频发的战争中逐步得到完善。在第一次世界大战爆发的前夜，英国经济学者赫斯特（Hurst，《经济学家》杂志编辑）出版了《战争的政治经济学》，这一著作在现代战争经济理论领域具有开创性意义，对战争与经济发展、财政、工业体系的关系进行了深入剖析，其基本结论成为后世战争经济学的基石。第一次世界大战极大地促进了战争经济学的发展，真正开启了学术界对战争经济金融理论的系统研究。 这一时期的研究以现实战争为着眼点，故将规模空前的第一次世界大战的准备、过程、结果及后续影响作为关注焦点。战后不久，主流经济学家庇古（Pigou）完成了对战争经济学基本体系的建构，使之成为古典经济学的分支之一。1921年庇古从金融角度对战争现象进行了深入的研究，提出以下观点：（1）战争的根本原因之一在于经济利益的追求，而金融家是参与利益追求的重要群体。（2）发动战争可用资源包括实物与现金两类，资金的来源包括增加生产所得、减少个人消费、减少投资及现有资本的转移使用等。（3）战费筹措方式主要包括增税、举债和银行信用的创造，并详细介绍了公债与信用创造的基本方式。（4）战时经费与物资集中须配合以全面的经济统制，包括物价统制、消费和生产物资的定额分配等。 庇古战时经济金融理论承袭古典经济学自由主义思想，也是其福利经济学理论的一部分，其基本主张是战争应减少国民的福利损失。与之相对应，一战中德国国防军二号人物鲁登道夫（Erich Ludendorff）根据一战的实际经验，在1932年提出“总体战”论，主张在经济层面国家可将一切物质力量用于战斗，实现平时经济战时化的持续准备，而总体战正是二战中德国的基本战略。总之，战费的筹措及货币政策的运用已经成为这一时期战时经济理论的重点。

凯恩斯（Keynes）对战争经济理论的最终形成卓有贡献。1915年即第一次世界大战爆发不久，凯恩斯到英国财政部任职，兼任英格兰银行理事，亲历了英国战时经费的筹措。战后他又以英国财政部首席代表、经济顾问身份参加巴黎和会，直至二战再次担任英国财政部顾问，成为二战战费筹划的重要智囊。凯恩斯在著名的《就业、利息和货币通论》中，将战争和军费支出作为增加有效需求，缓解经济危机的手段之一，为扩军备战找到了有利于经济发展的最重要的理论依据。在其最后一本著作《如何筹措战费》中，凯恩斯进一步申明战时经济的总体特点是总需求大于总供给，当战时需求与国民消费需求同时增加，供求平衡的关键在于处理好战争需求与国民需求之间的关系。凯恩斯认为，对于筹措战费，税收、公债、征收海外资产、通货膨胀、工资、物价与消费品管制、专营事业等各种手段各有利弊。战时通货总体有增发倾向，个人货币收入也会增加，但在有效供给一定的情况下，听任民众支出货币的唯一结果就是物价的提高。

凯恩斯提出征税是筹集战费的重要方式，但对于数量庞大的中低收入阶层不宜过度采用重税筹费。公债发行需要注意公平性，因为资本家必然是公债的主要承担者，过高的公债收益将造成群体收入分配更大的不公平。定量分配、价格和工资管制对于供求均衡及战费筹措并无作用，最终只会适得其反，造成浪费和市场秩序的破坏。 凯恩斯倡导以延期支付为中心的战时财政金融动员模式。所谓延期支付，是指通过政府干预，对大多数人的部分货币收入实行储蓄，以待战后支付。也就是说，通过储蓄动员，暂时放弃一部分收入的消费权利，延缓到战后行使。这部分储蓄动员的资金便形成战费的重要部分。延期支付是带有强制性质的，但一般不会给民众带来重大的牺牲，社会消费的抑制有利于政府战费的筹集并减少通胀的危险。

战争金融理论在中国的传播，同样始于对一战各国金融政策的观察，从1914年起到一战结束以后，有关英、法、德、美等国的战时金融政策与市场变动的报道屡见报端。1915年东方通讯社《德国经济与战争之关系》中文本出版。一战中中国参加协约国一方，主要负责战时劳工的征募与输出，1917年北洋政府财政部曾设“战时财政金融审议会”，规定职能为“审查评议关于战时整理财政金融事宜”，实际仅为研究币制与关税改革的短期研究机构。 1919—1921年北洋政府内政部和国务院主编的《欧战期间杂记》（经济类）、《经济丛编》（第1—8册）编译了有关一战后欧美各国财政金融的专题文献达数十篇，多是关于诸国战时战费筹措与金融调控，涉战时金融组织、外汇、公债、证券、通货、税收等各端。 1922年出版的《欧战财政纪要》，对一战交战各国战费开支、财政政策、战时税收、国债与金融状况及本国总体财力进行了系统的梳理，战时金融部分主要为各国战时币制述要与通货数量统计。 1931年以后，日本侵略野心昭然若揭，国人对战时财政金融理论、中日战争经济力量评估、中国财政金融事业改革等问题的讨论渐多。不少重要战时财政金融理论专著先后被引译。 本国学者也开始对战时金融理论专题介绍，其中关于战费筹措方式和金融政策运用的主张较庇古的论述并无实质性突破，在基本政策思路方面更倾向于政府的严格统制。

东北、华北的沦陷及“一·二八”事变使全民族深感中日全面战争迫在眉睫，朝野上下越来越关注各国战时财政金融的既往经验和理论阐述，并思考中国财政金融的战时准备，以及改进现状的办法。欧美大量战时经济理论文献传入中国后，随着民族危机的加深，中国的知识分子开始形成自己的战时经济理论观，以关吉玉等学者为代表。关吉玉1930年赴德国柏林学习财经，1932年回国，1934年任庐山军官训练团教官，1935年改任四川财政特派员。他在留德期间对欧战财经问题有过系统研究，1933年、1936年先后出版《战时财政》《中国战时经济》等专著，认为战争胜败的关键在于国家战时财力能否维持战争的需要，租税和公债是筹集战费的两个最重要的途径，长期而言，租税要优于公债，租税不仅可以抑制民众消费和通货膨胀，而且也有利于维护公债信用。经费募集的基本策略是以租税为主，公债为辅。结合战前中国的税制状况，关吉玉提出在可能的中日战争发生后以内地为主的税制改革思路。至于公债发行，他更倾向于在战争初期通过发行公债渡过难关，同时改革税制，逐渐使租税取代公债在战费结构中的地位，而募集公债的核心在于维持信用，主要是处理好新债和旧债的关系。

二、经验借鉴：一战中欧洲各国的政策选择

欧洲各国因国库充裕程度与财政经费管理等方面的差异，在一战前对军费准备采取了两种迥然不同的方式。其一，为财政金融作特殊的战时准备。其二，将战时财政金融形态容纳于平时。德国战前特殊准备在各国中做得最好，早在一战前20年就吸取普法战争（1870—1871年）教训，为未来战争积极进行财政金融准备。德国从法国获取50亿法郎赔款，除偿付15.5亿法郎战时军费外，余款中1.2亿储存于战时金库，其余皆作为币制改革与充实中央银行之用。战后德国将经济建设经费与战费完全分开，并于19世纪末期实施“密克尔计划”，即整顿军部预算，将战时最初一个月动员费分摊入各年预算。1901年战时海陆军军费会议提高最初一月战费储备，从4.5亿马克增加到6.5亿马克。1906年因英法接近，德皇召开财政准备会议，财政部提出战初3个月，战费、应付金融恐慌及支持工商业发展共需29亿马克，而现金仅有战时基金1.2亿马克及帝国银行准备金10亿马克，依此准备可发行纸币20亿马克。会议当即议定批准帝国银行发行小额纸币以收集民间金货。巴尔干战争后，德国战费准备进一步扩张，1912年预计前3个月战费在45亿马克，次年参谋本部估计战时一年经费在百亿马克以上，决定增加战时基金至3.6亿，并加征遗产税与所得税，加铸银币。此外拟增发小额纸币与管制国际汇兑，并做好准备应对战时的金融孤立。 正因为有长期周密之准备，德国于一战初期才能迅速调集军队。

英、法等国在一战前对财政金融并无特别准备，但两国中央银行制度之完善对战时金融的调控大有裨益。英国为当时世界金融中心，早在1844年《英格兰银行条例》通过后即垄断了英国银行券的发行。法国对战时财经准备始于1874年巴黎金融危机之后，并随法兰西银行地位逐步提升而趋于完备。当年法国政府决定，法兰西银行货币为法定货币，可推行于全国各地。法兰西银行可发行100法郎以下小额纸币，除法兰西银行外，其他各行禁止发行纸币，发行开始统一。1911年政府与法兰西银行秘密协定，战争爆发时法兰西银行以90亿法郎、阿尔及利亚银行以50亿法郎为限对政府提供贷款。 作为一战最大受益者的美国，到战争前期的1913年，联邦储备银行体系建构亦已初步完成。

1914年7月，欧洲各国均觉战事不可避免，金融市场日渐紧张，危机四伏。各国金融市场自奥匈对塞尔维亚最后通牒之日起，卖盘兴起，金融机构贷款与票据取现需求剧增，一般银行亦急于收回债务或变现资产。维也纳、安特卫普、蒙特利尔、多伦多、马德里等地股票交易所于7月27日（奥匈对塞尔维亚宣战前日）停市，29日因俄军动员，柏林、彼得堡交易所停业，30日巴黎交易所停业，31日金融中心伦敦交易所停市，纽约交易所受影响同时暂停。金融风潮自7月25日起至8月1日达到顶点，伦敦金融市场常年流通票据金额在3亿英镑左右，一时梗阻难行，证券市价狂泄，通货奇缺，相关证券经纪人、贴现人、承兑人亟待央行救济。法国金融业虽不如英国发达，但因其国民财富大多得益于国外投资（20%投资于俄国、智利、墨西哥，其余主要在南美诸国），战事一起，证券跌价，难以脱手，银行此项抵押资产几乎沦为废纸。更严重的是德军进占法东北棉铁工业基地，致使法国财政经济受损极惨。 各国遭遇银行蜂拥提兑，仅8月3日一天，柏林储蓄银行支出竟达2.3亿马克，英格兰银行数日间因提存及金货兑换损失正货储备1.38亿英镑。

战前准备最充分的德国对风潮作出迅速反应，1914年7月27日帝国首相将事先准备好的法案调印完毕，7月31日帝国银行及全国分行奉令停止兑现，8月1日对俄宣战后常备军由80万人增加至200万人。德国随即发布财政金融动员令：战时准备金及国家其他现金准备集中交付帝国银行；最初两日的战争动员经费7.5亿马克由帝国银行向政府作短期贷款；帝国银行对经济界作广泛信用保证；国内各大都市立即设立放款金库，发行无准备金之放款金库证券，以办理抵押借款，金库券有10元以下小面额者，可流通市面以增加市场筹码；设立借贷所向小商人和手工业者提供贷款；设立战时信用银行，办理信用或抵押贷款。 8月2日，变更银行法令，停止国库券和帝国银行纸币兑现义务，禁止现金输出，以纸币广泛收集民间金货。至此，德国实际放弃了金本位制度。 8月4日颁布的《关于追加德意志预算法》规定，首相有安排50亿马克临时费用支出的权力。帝国金库证券大部分由帝国银行贴现，此券及其他国家所发各种证券、银行承兑商品票据均可为钞票发行保证准备，表示放弃了金本位制度。 8月6日联邦参议院布告，汇票及支票展期1个月，其后又展期至1915年5月，政府授权民事法庭斟酌延期长期债务。 总体上，德国战时的初期应对较为有序，对金融市场波动和社会资金需求反应迅速，主要因为事先准备周密。帝国银行对政府、工商业、小生产者的贴现或放款增长极快，到7月31日总额为7亿马克（7月23日仅为2亿马克），到8月15日增加到11.52亿马克。

1914年8月2日英国政府颁布支付犹豫法令，除工资薪金、5镑以下债务、租税、运费、公债及银行存款外，其他债务延期一月（后延至10月4日），估计延付债务达20亿英镑。为缓解金融市场票据流通问题，又顾虑其作为世界金融中心信用地位，英格兰银行宣布维持钞票兑现，对证券按六成价值作抵押放款且准予金融机构对其申请重贴现。至于英格兰银行所担之责及承受之损失，皆由政府承认赔偿。 8月6日颁布《通货与纸币法》，由财政部在银行钞票之外另发财政部钞票（由英格兰银行代发且强制流通），邮局汇票亦可自由流通，以节约金货支付。在财政方面，首先由英格兰银行向政府垫款，启动特别会计金变更，将减债基金275万英镑提充战费。8月19日，发行国库券1500万镑。 经英政府与英格兰银行奋力筹划，各项金融票据之流转通货交易状况转好，国际信用得以维持。法国政府首先宣布7月31日至8月31日流通票据一律延期，适用范围较英国更广，甚至房租也在内，损失部分由政府补偿，后法兰西银行于8月5日宣布钞票停止兑现。 为限制过度提存，规定对250法郎以上存款只可提取一半（以下可照数提出），储蓄银行存款每周提取不得超过50法郎。 至于贴现放款一项，法兰西银行亦尽力承做，从7月27日到8月1日一周内商业票据贴现即由3.16亿法郎增至6.08亿法郎。

各国在战争初期为消弭恐慌，疏通金融及应付战费，相继紧急调整财政金融政策，尽管侧重点有所差异，但主要围绕债务延期、票据贴现、扩大发行等方面。这些政策基本在随后的战争中继续沿用，然而由于战争的长期持续对财经政策的实施有了新的要求，政府必须在战初政策的基础上进一步完善和调整，主要表现在：战争初期的部分政策是为应付暂时紧急之需而定，很难长期持续，如全面的延期支付与紧急的通货紧缩，只能为一时之举。战争常态化后，财政政策的主要目标从应付恐慌、暂时的经费筹集转向持续的经费供给及有效的战时经济建设。需要建设完善的战时财经体制，实现不同组织机构、政策工具、战略目标的统筹与协调。此外，战争形势、外交关系的变化也是影响战时财政金融政策选择的重要因素。

纸币的增发是战时最普遍的金融现象，几乎是所有国家的必然选择。如英国通过在央行纸币外强制流通的政府纸币以实现通货的供给，在放松了“比尔法案”限制，规定可以另发政府纸币且可作为英格兰银行发行准备后，纸币流通额逐年增加。1918年较1914年增加了5.7倍，其中政府纸币增加超过11倍，英格兰银行纸币增加了1.2倍。 在相应准备金构成中，金货占比从1915年8月的61%下降到1919年7月底的8.4%。 为更好地集中金储备，英国政府在英属殖民地、自治领澳大利亚、南非、加拿大等地设金货收集机构，集中金货运输回国，结果使整个战时英格兰银行黄金储备较战前增加了一倍，因此战时虽有大量黄金支出，国内全部存金也仅减少了1500万英镑。 为维护英镑汇价及对外支付，英国实施了外汇管制，同时动员、集中借入或收购国人持有的国外（主要是美国）的有价证券。财政政策方面，战前投资于美国证券的英国资产约7亿英镑，到1917年初至少4亿镑已由政府掌握。 根据1919年2月英国财政部报告，政府战时共借得内外债364.5亿美元，战争终了共欠内外债约63亿英镑。 债务收入是英国战费来源大宗，约占全部战费的69%，税收收入约占30%，包括所得税、战时利得税、关税、国产税、遗产税等，另为其他零星收入，战时英格兰银行对政府直接垫款仅4200万英镑。战费支出以外，政府对产业投资亦实施统制，对军需工业及生活必需品低利融资，于国家无直接利益或紧急需要之投资，则完全禁止。 英国专设顾问委员会负责投资款项贷放审核，由英格兰银行总裁、工商部及议员代表3人组成。

如前所述，法国战时财经政策的特点首先是延期支付，应用极为广泛，部分债务甚至延期至战事结束。延期支付总额至1914年8月底高达9亿法郎，后陆续收回，到1915年12月减少近2/3，战争结束后尚余延期债务超过2亿。 在贴放款项部分收回后，法兰西银行放款重点转向对政府的直接借款，1915年4月15日政府借款达10亿法郎，较战争初期猛增近60%，1917年再增加到21亿，直至1918年底达到最高值44亿法郎。 法兰西银行实力远逊于英格兰银行，金货集中也收效甚微，央行金货准备自1915年后逐年下降，1918年较1914年中减少二成。因此，法兰西银行得以维持战时金融的办法，主要依靠直接发行不兑现纸币一途，这也使得法国成为一战中协约国一方通货膨胀最严重的国家。法兰西银行发行的银行券1914年7月为66亿，1915年为133亿，1916年为166亿，1917年为223亿，1918年高达302亿。 为解决流通中小额辅币缺乏问题，又特许自治团体及商会发行小额辅币，种类逾100种且毫无发行准备，法国币制之乱与央行调控之难，可见一斑。 随着战局的恶化，同盟国的通货膨胀较协约国更为严重。德国纸币分为帝国银行券、贷放金库券、帝国金库券、私立银行券数种。纸币发行激增主要因为帝国银行券与贷放金库券的增加，同盟国其他各国如奥匈、俄国等均采取类似金融政策，即发行扩张、增加贴放、停止纸币兑现、集中金货等。奥匈帝国战前钞票发行额为4.26亿金元，1918年10月增到54亿。通胀的恶化带来汇价的狂泄与国内物价的骤升，1915年底奥匈克朗在瑞士、荷兰、纽约猛跌40%—50%，1915年7月国内物价较战前上涨86%，之后情况进一步恶化，到1918年底，政府不得不重发临时钞票，年底金融几乎完全崩溃。 其中原因，主要是奥国央行制度远不如其他欧洲国家完善，完全以政府滥发及直接垫款为筹措战费的方法，贴现、放款及一般银行业务无所进展。

三、战争金融理论的主要特征与政策体系

一战中各国所采取的财政金融政策大多相似，只是金融统制程度、政策重点各异，其结果也迥然不同。战后的金融家和学者们，根据战时各国的政策选择，形成了相对完备的战时金融政策体系的理论框架。20世纪30年代以后，随着世界范围的金融统制和战备趋势强化，中国朝野各界依据一战时的经验教训，对战时金融的政策体系进行了详尽的阐述与评析，成为中国财经领域战前筹划和战时体制构建的理论基础。

战时金融与平时金融之所以不同，在于战时金融以满足战时需要而不是经济利益为根本追求，国家统制金融体系，主导金融资源。战时金融管理与金融运行的基本原则，可作如下归纳 ：（1）货币制度方面，不固守金本位而采取管理通货制度，实行一定程度通货膨胀，但须维持币值的相对稳定。不完全依据现金准备多寡决定利率，而是根据货币供需、财政状况及经济发展需要确定资金价格。（2）汇率政策方面，放弃自由浮动的汇率制度，严格管制外汇，平衡国际收支，维持合理汇价。（3）资金运营方面，立足战时需要，引导资金向特定产业的投入，资金使用不完全追求经济收益。（4）央行制度方面，由中央银行直接统制全国金融，以央行为战时金融组织体系的中心，实施通货管理、汇兑管制、公债承销等，加强对非国家系统金融机构的指导与监督。（5）金融政策与财政政策协调，筹措战费与战时经济发展并举。

战时金融主要包括资金的运用和通货的管理两方面，即战时金融统制，其内涵分资金的统制与通货的统制。资金统制又分资本统制和汇兑统制。通货统制分为通货发行统制、公定价格统制、债务关系统制等。 资本统制是对资金分配和投资的限制，引导对军工或其他必要产业的投资，包括政府或国营公司的直接投资以及对其他主体投资非必要产业的限制。禁止创设以金融投机、非正当利益获取或资本逃避为目的的公司或证券发行，因之又涉及对证券市场的影响与管制问题。对于所鼓励的投资可执行低利率政策。资本统制可以特设专门委员会或其他新式的审核机关，如一战时英国的“顾问委员会”，美国的“资本发行委员会”，政府通常还会设立或培育垄断性的商业性金融或产业组织，如美国一战中的“战时金融公司”。汇兑统制包括对国内（如敌占区）、国外的资金流动的管理。国际汇兑管制禁止或限制金货或外汇资产的输出，保持汇价以维护国家信用。政府或中央银行设立外汇及汇价管理机关。

通货膨胀是战时最主要的货币现象，对通货管制最重要的是对通货发行的管理。战时通货发行主要呈现如下特征：（1）发行集中于中央银行或出现向中央银行集中的趋势。（2）发行准备降低或被完全放弃，停止或限制纸币兑现。发行规模扩大，为满足流通需要发行或授权发行临时货币或小额辅币。（3）抑制过分通货膨胀是政府或中央银行的重要目标，政府或中央银行通过出售金货、公债、鼓励存款或限制贷款等方式回收货币或降低货币的流通速度。通货膨胀或物资短缺会引起战时价格的普遍上涨，在过度通货膨胀造成生活必需品或其他重要物资价格过度上涨时，政府会进行必要的价格限制或物资配额。但直接的价格或物资管制在持续恶化通胀中效果十分有限。通货管理的另一种情形是债务管制，即对不同债务关系支付义务的延续，包括商业银行对存款提取的限制。在战争初期，实施债务普遍延期，以求尽快缓解市场波动。

实际上，战时财政政策与金融政策密不可分，相互配合，相互影响。财政上内债的发行、外债的举借、税制改革与税率的提高、金融机构对财政的垫款、财政支出结构的转变与调整等措施，无不受货币发行的影响，并主要由银行等金融机构负责实施。在战争进行的不同阶段，金融政策与财政政策的相对重要程度也有不同。在战争初期，应对紧急金融风潮与实现平时向战时金融体制过渡，情况最为复杂。一战中，欧洲各国战争初期的财经政策主要有，金融方面，债务延期、现金集中、增发纸币；财政方面，动用战争准备金、转移支付、银行垫款、公债发行等。 后续的政策目标是长期的，包括对所统制的资金进行合理分配、应付持续的战费支出和物资供给、维护物价与汇价的相对稳定，以及税收制度与货币发行制度的改革等。

在战时金融统制的机构设置方面，依据金融统制的基本内涵和政策重点，借鉴一战中英美等国的经验，战前有学者建议于战时分别设置通货统制局和资金统制局，前者负责纸币发行、通货内外价值稳定、物价统制及延期支付的办理；后者负责战时资金分配和投资审核，配合战费资金的筹措。 对一般金融机构资金分配业务的部门设置，著名经济学家余捷琼认为可按业务分为：国外信用部，专营外汇、外债业务、进出口贸易信用。工业信用部，专管工业部分即工厂的资金贷放。农业信用部，专管农业生产资金的调剂。人民日常生活信用部，负责民众日常生活所需小额资金的调剂。