序言
从定边脱贫看中国治理

2021年2月25日上午，全国脱贫攻坚总结表彰大会在北京人民大会堂隆重举行。习近平总书记在会上庄严宣告：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利……创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！”

中国脱贫攻坚战取得全面胜利，这意味着自近代以来扣在中国头上的“贫穷落后”的帽子从此可以摘掉了。中国脱贫攻坚战完成了9899万农村贫困人口的全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，实现了消除绝对贫困的艰巨任务。如果进行世界比较，这些成就正是人类反贫困历史上的伟大奇迹。

贫困与贫困治理是全球性议题。后发展国家如何走上健康发展轨道，这是自20世纪中期以来世界关注的话题。后发展国家一般都是“贫穷国家”，表现为国家实力不足，百姓生活贫困。所以，对后发展国家而言，“脱贫”，实现“从贫困到富裕”的转变，就是相当长时段内国家发展的总任务。第二次世界大战以来，一些新型小国或地区走上了“脱贫”道路，创造了“发展型国家”的版本。今天，中国作为一个发展中的大国，经历了独立、统一、革命、建设、发展的主题转换，摆脱了贫穷状态，开启了全面建设社会主义现代化强国的新征程。在脱贫攻坚的伟大战役中，从保障扶贫，到开发扶贫，再到谋求全面协调可持续的国家治理，中国共产党带领中国走出了一条新型的贫困治理道路。

中国贫困治理之所以能够取得如此成就，与中国特色社会主义的国家体制、中国共产党领导的政治体制以及综合扶贫精准的合理决策和有效的监督体制是分不开的。社会科学尤其是政治学、公共管理学，应该以中国脱贫攻坚实践及成果作为重要案例，认真总结和提炼贫困治理的中国方案和中国智慧。

《定边：脱贫攻坚引领发展》一书是国务院扶贫办委托项目的研究成果，是北京大学政府管理学院、北京大学国家治理研究院联合组成的脱贫攻坚调查组在2018年12月赴陕西省定边县进行田野调查所形成的研究报告。我们出版此书的目的有二：第一，系统总结和评估定边县脱贫攻坚经验，以便奋斗在贫困治理、乡村振兴伟大事业中的地方学习借鉴；第二，希望更多的人能够透过我们所调研的具体的案例，观察和研究中国之治的特点和原因。

我们认为，定边扶贫实践具有普遍的代表性，它显示出，普遍改善民众生活，逐步提升贫困标准，大幅度减少贫困人口的规模是完全可行的。人类的发展历史，也可以说是一部反贫困的斗争历史。今天，发展中国家首要的任务是努力提高自己的生产力，实现经济起飞，走出“贫困陷阱”。

在过去的40年中，中国凭借改革开放政策，在既有的经济基础上，完成了生产技术的更新改造，实现了产业升级和经济起飞，并融入了国际经济体系。在经济发展方面，中国进一步丰富了“发展型国家”的内涵，并通过“北京共识”为后发国家实现经济发展提供了成功经验。一般来说，发展中国家也是贫困人口比较普遍、数量庞大且相对集中的国家。来自世界银行的数据显示，在1991—2000年10年间，全球生活在1美元以下贫困人口减少了2.74亿，其中中国减少了1.51亿，占全球减贫人数的55%，占所有发展中国家的75%。这些数据表明，中国的经济发展对于普遍改善民众生活具有重大贡献，中国一方面不断提升贫困标准，另一方面大幅度减少贫困人口规模，这样一升一降的双线交叉成效显著，中国成为近40年全球反贫困成绩最突出的国度。

从中国反贫困成就和制度体系变迁可见，中国反贫困从计划经济时期集体组织和集体经济下平均福利保障济贫，到改革开放时期的“以经济建设为中心”的开发式扶贫，再到新时代“以推进国家治理体系和治理能力现代化”为目标的既注重经济发展又注重社会保障的精准脱贫，其间，中国政府不断完善贫困治理体系，提高反贫困能力，最终形成比较系统完善的国家—社会—公民各方力量协同、政府—市场—社会多重机制作用、扶贫—脱贫两种能力并举、保障扶贫—发展扶贫双轨并行、国家宏观扶贫方略—地方精准扶贫实施上下贯通、制度资源—政策资源相得益彰的贫困治理格局。中国在贫困治理方面所采取的切实有效的手段，值得国际社会关注。

我们认为，定边扶贫实践反映了中国治理的智慧水平，它所具有的对贫困治理的认知，在很大程度上丰富了人类反贫困的理论。

生产和分配、效率与公平的关系问题被认为是现代国家治理的基本命题。在过去很长一段时段，贫困治理只被看作一种社会慈善事业，没有纳入国家行动的范畴，因此也没有成为政府政策和政府管理的议题。自由资本主义所形成的自由市场秩序，可以有效地促进经济发展，但未能提供贫困治理的有效方案。共产主义革命从所有制入手，结束自由资本主义发展，以政府计划取代自由市场秩序，可以有效抑制贫富差距，但在保持经济活力方面凸显不足。第二次世界大战以后随着社会主义运动的发展，福利国家普遍兴起，为贫困治理提供了宝贵经验。但是，在既有国际援助有限的条件下，如何自力更生摆脱贫困，而且必须在较短时间内让大规模贫困人口解决温饱问题、摆脱绝对贫困的境地，这是许多后发展国家面临的难题。中国把贫困治理作为政府的责任和国家治理的内容，也把贫困治理的成效视为政府和官员绩效考核的标尺，这应该是对发展型国家理论的重要推进。

从国家发展和治理的关系来看，中国特色社会主义或许在生产与分配、公平与效率的关系问题上，提供了一种实验，这种实验在多种所有制方式市场竞争基础上保持生产活力和生产效率的同时，加大政府贫困治理的责任和赋权，增加政府财政支配能力，通过财政转移支付、政府产业政策、政府基础建设和公共服务项目投资以及地区和机构之间的对口支援等更加灵活多样的手段，提高政府介入二次分配的效度，保证效率与公平的兼顾均衡。

“中等收入陷阱”被认为是发展中国家在经济起飞之后必须突破的一道门槛。如何开发国家内部需求，改善国民生活，提高国内人民购买力，实现经济的可持续发展，这是经济学在“发展型国家”理论基础上拓展的新话题。被认为构成“中等收入陷阱”的标志性因素很多，例如，环境污染、资源浪费、官员腐败等，但核心的要素是收入分配不公，贫富差距扩大，造成社会不稳定，使得经济发展出现中断。通过脱贫攻坚为政府高额财政积累确定新的投资方向，真正实现“取之于民用之于民”的治国理念，这不仅是“穷人经济学”的原理，也是发展中国家国家治理值得探索的方向。

我们认为，定边扶贫实践证明，习近平总书记关于扶贫工作的重要论述是对反贫困理论的整体性创新，对世界贫困治理实践也具有极大的参考价值。

“只谈世界上存在什么问题，而不去谈可行的解决方案，这样只能导致社会瘫痪，而非进步。”中国执政党把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，视为社会主义的本质要求和执政的重要使命，主张把解决贫困问题作为国家发展的目标，期待向全球减贫贡献中国力量。党的十八大以来，习近平总书记站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，提出一系列新思想、新观点，丰富发展了马克思主义反贫困理论，创新发展了中国特色的扶贫开发道路，为全球贫困治理贡献了中国智慧。

习近平总书记2015年在减贫与发展高层论坛上发出了“共建一个没有贫困、共同发展的人类命运共同体”的倡议。在中国脱贫攻坚的推进过程中，习近平总书记反复强调执政党各级领导机构要承担主体责任，要实行全面领导，提供组织保障；各地精准脱贫要因地制宜、分类施策；要增加资金投入，构建完善的多元化的扶贫资金投入体系；要动员各方力量，形成社会广泛参与的扶贫格局；对脱贫攻坚任务要实行严格的考核监督；要激发群众内生动力，让贫困户由“让我脱贫”转变为“我要脱贫”。

习近平总书记指出，“2020年，我们将全面建成小康社会。全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队”。“治贫先治愚”，“扶贫必扶志”，“家有良田万顷，不如薄技在身”，“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多地惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义”。习近平总书记关于精准扶贫精准脱贫的重要论述不仅展现了中国扶贫由救济式扶贫、开发式扶贫到精准扶贫精准脱贫的减贫实践过程，而且也预示着中国贫困治理从贫困救济走向普遍社会福利体系建设，进而通过国家治理体系和治理能力现代化来保障个人权利实现和能力开发的理论方向。习近平总书记的这些论述在定边的脱贫实践中得到了广泛应用，显示了整体性创新的效用，对世界贫困治理实践具有极大的参考价值。

我们认为，定边扶贫实践展现，全社会广泛参与脱贫攻坚，形成“大扶贫”治理格局是中国脱贫攻坚取得胜利的重要经验。

贫困理论和扶贫方式呈现递进状态，共同构成“大扶贫”的治理格局。所谓“大扶贫”，就是从国家治理的视角，把扶贫任务纳入构建现代国家治理体系和治理能力的战略构想中，把当前目标与长远目标结合起来，在城乡统筹、区域协调、党政主导、社会参与的格局中，构建以经济救助、能力救助、权利救助为一体的以救济式扶贫、福利式扶贫、开发式扶贫、赋权式扶贫多重方式叠加的贫困治理体系。有学者指出，中国提出了构建以项目、行业、社会扶贫等多方力量为支撑，将流程管理、部门合作、区域协同有机结合的大扶贫格局，要求坚持党和政府在扶贫开发中的主导地位，发挥政府和社会两方面力量作用，引领市场、社会协同发力，完善东西部扶贫协作和定点扶贫机制，促进内部与外部统一，“输血”与“造血”并行，扶贫与扶志、扶智相结合，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。

中国的脱贫攻坚战，对于发展中国家的发展和世界反贫困理论及实践都具有创新意义。从理论上说，它丰富了发展型国家的内涵，对现代国家和政府提出了更高的要求和期待——不仅要通过宏观调控手段和积极的产业政策来引导经济发展，还要运用社会分配政策和贫困治理专项工具促进共享发展。

贫困是制约一个国家发展的重要难题，贫困不仅是经济问题，更是制度问题，是制度的不公平导致经济、政治、文化权利的缺失。因此，反贫困要以公共治理为路径，重新思考公共治理的价值，并综合政治、经济、公共服务和行政等方面的治理和变革，才能实现真正脱贫。

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，“脱贫攻坚战的全面胜利，标志着我们党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。同时，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远”。今后，中国由脱贫攻坚转入乡村振兴，我们期待更多人透过定边扶贫实践，领悟治理经验，为中国的乡村振兴贡献才智。

燕继荣
2021年3月10日于燕园