前言
陕西省榆林市定边县位于陕西省西北部，榆林市的最西端，东面毗邻靖边县，南面接壤甘肃省华池县、环县及陕西省吴起县，西面与宁夏回族自治区盐池县接壤，北面与内蒙古自治区鄂托克前旗相连，是陕甘宁蒙四省（区）七县（旗）交界处，居于鄂尔多斯草原向陕北黄土高原的过渡地带，素有“旱码头”和“三秦要塞”之称。全县面积6920平方千米，县域中南部约4221平方千米的区域为全省三大集中连片特困区之一的白于山区；北部处在毛乌素沙漠南沿，自然条件恶劣，常年干旱少雨、风沙弥漫，基础设施薄弱，农业发展处于常年“靠天吃饭”的境况。全县现辖1个街道3个乡15个镇6个社区185个行政村，总人口35.21万人，其中农业人口29.07万人。
定边县于1986年被确定为国定贫困县，2002年被确定为国家级扶贫开发重点县。据统计，2000年底，县人均纯收入700元以下未解决温饱户9720户4.8645万人，人均纯收入700～820元贫困户1.76万户8.8万人，两项合计全县共有贫困户2.732万户13.6645万人，分别占全县农业户和农业人口的48.6%和52.2%。
改革开放以来，中国政府致力开展以农村扶贫开发为中心的减贫行动。在此背景下，定边县自1986年被确定为国定贫困县，先后经历了大规模开发式扶贫（1986—1993年）、国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）、落实第一个扶贫开发十年纲要（2001—2010年）整村推进等三个阶段，切实为了改变县域贫困落后面貌持续行动。2013年精准扶贫方略实施以来，根据精准识别贫困户的数据统计，定边县有79个贫困村，建档立卡贫困人口9765户35998人。
习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上强调，2020年全面建成小康社会，是中国共产党向全国人民作出的庄严承诺。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会的奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。十八届五中全会又把扶贫攻坚改为脱贫攻坚，提出到2020年一定要兑现脱贫的承诺。“必须实现，而且必须全面实现，没有任何讨价还价的余地”。以习近平同志为核心的党中央号召全国人民坚决打赢脱贫攻坚战，陕西省委、省政府，榆林市委、市政府积极响应党中央号召，高度重视扶贫工作。定边县委、县政府历任领导经过认真学习脱贫攻坚政策、深入体会脱贫攻坚意义、切实有效推进脱贫攻坚工作，将脱贫攻坚工作当成第一民生工程和头等大事，并将定边县的脱贫攻坚工作提升到“一项刚性的政治任务，一场脱贫带动的深刻的社会良性变革，新时代基层县域治理现代化的生动实践”的战略高度。
脱贫攻坚战打响以来，定边县认真贯彻《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，落实中央、省、市的总体部署，在省市党委、政府的领导下，强化“四个意识”，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，紧盯贫困人口“两不愁三保障”和贫困县脱贫摘帽目标，强化精准识别、精准施策、精准帮扶、精准退出，构建“三级书记”责任体系，建立“一抓三包”责任机制与人才高地指挥体系，创新实践“1+3+6”督查督导
与“职级抵押”激励体系，统筹实施了“菜单式”服务、“清单式”问效、“台账式”管理，优化多元增收的产业改革，大幅提升基础设施水平，加快农业现代化建设，构建“五个一批”就业制度与“以人为本”社会保障体系，团结各方社会力量，构建“政企合作”的金融模式，创新“扶志六法”激发群众内生动力。通过一系列行之有效的工作措施，经过四年多上下合力攻坚，以及各级帮扶单位和社会各界广泛参与，极大地改变了县域贫困地区的落后面貌，有效增加了贫困人口收入，改善了农村生产生活条件，减少了农村贫困人口，促进了县域经济发展。2014—2018年，全县建档立卡贫困人口人均纯收入从1522元增加到9215元，增长率达426.15%。2016年、2017年连续两年被省委、省政府表彰为全省脱贫攻坚绩效考核优秀县，先后被评为：全省县域经济社会发展十强县、全省农业科技创新型试点县、全省首批全民健身示范县、全省县城建设先进县、全省保障性安居工程建设十佳县、全省“万企帮万村”精准扶贫行动先进县、省级“双高双普”和国家义务教育发展基本均衡县、全省电子商务进农村农产品上行先进县、全国农业发展百强县、全国电子商务进农村综合示范县和全国计划生育基层群众自治示范县。2018年8月，定边县圆满完成79个贫困村8892户34159人脱贫退出，农村面貌明显改观，公共服务设施供给力度不断加大，群众生产生活水平明显改善，贫困发生率由2013年的11.23%下降到2018年的0.68%，圆满实现“两不愁三保障”目标。2018年9月28日，经国务院扶贫开发领导小组评估同意，陕西省人民政府批准，定边县正式脱贫摘帽，退出贫困县序列。定边县落实中央脱贫攻坚方略和政策取得阶段性成效，同其他成功摘帽的贫困县一样，在实践中探索形成了若干具有推广和借鉴价值的典型经验和做法，这为打赢脱贫攻坚战与全国人民一道同步迈入全面小康社会奠定了坚实的基础。
本书聚焦定边县脱贫攻坚工作，全方位、多角度深入研讨定边县脱贫攻坚如何带动全县经济社会快速发展。
导论提纲挈领展示定边县脱贫攻坚行动全貌。首先，概述定边县特色脱贫攻坚创新机制，包括党建引领夯实脱贫攻坚责任机制、脱贫攻坚具体政策以及在政策解读与落地过程中要求干部“化简为繁”与面向群众“化繁为简”。其次，介绍定边县脱贫攻坚的生动实践，具体包括基础设施建设、加快产业发展尤其是农业与畜牧业结构转型、光伏与金融信贷服务新举措四个板块。再次，以数据统计为基础，以多样化图表为媒介，生动展示定边县域宏观的经济社会发展和贫困人口发展能力等情况，从而对定边县脱贫攻坚成效进行综合分析与客观评价。最后，从定边县思想认识、政策落地与县域治理提升角度分析了定边经验的典型意义。
第一章回溯历史，探寻定边县脱贫攻坚历史起点。首先，从地理位置与自然环境、历史沿革与人文资源、自然资源类型与分布、行政区划与经济社会发展状况等维度来呈现定边县概况。其次，梳理定边县不同历史阶段贫困状况，接着从自然条件、基础设施条件、文化与受教育条件等角度，探析定边县多维度致贫原因。最后，阐述定边县在如此贫困状况下，如何坚持不懈开展扶贫开发工作，包括不同历史时期扶贫开发工作的重点与成果，重点介绍新时期脱贫攻坚治理机制创设，包括夯实脱贫攻坚责任机制，锤炼脱贫攻坚政策体系、目标体系、责任落实体系以及政府社会贫困群众协同大扶贫体系。
第二章阐述定边县脱贫攻坚的基本任务。任何系统性工作都需要顶层设计，进而通过一系列具体措施保障实施。本章分为四个部分：一是展现定边县对贫困的科学认识，解答定边县贫困标准制定的学理与实践依据，这回答了脱贫攻坚的客体问题，即什么现象才是脱贫攻坚治理的对象；二是脱贫攻坚中处于基础性地位的设施建设所囊括的经济、社会、生态三大方面；三是探讨脱贫的衡量标准是什么，和为了达到这一目标，定边县的主要思路和措施；四是脱贫攻坚的主体力量是什么，也即主要依靠什么开展脱贫攻坚。可以说，这四个方面从客体、基础、目标、主体概括了脱贫攻坚治理体系构建所必需的四个方面，按照这一逻辑顺序，首先知道需要治理什么，其次知道治理基础是什么，再次知道治理目标在哪里，最终在确定上述问题之后，着手组织治理主体，挖掘主体力量，展开治理过程。
第三章聚焦脱贫攻坚组织保障体系。如果没有最优的顶层设计与严格的制度保障，没有高效的干部队伍与各部门的配合协作，没有基层党组织的强化与贫困群众的支持理解，脱贫攻坚战势必举步维艰。本章围绕定边县在脱贫攻坚组织保障体系构建方面所作的有益尝试展开论述，共分为三大部分：一是探讨脱贫攻坚组织设计，定边县以中央、省、市的政策文件为指导，将全县划分为东西南北中五大攻坚片区，实现脱贫指挥统一调度新格局，且采取“挂图作战”的方式，合理量化和细化全县任务，明确责任主体，建立“多轮驱动”督查体系、“三级书记”责任体系与“1+3+6”督查督导机制，层层构建脱贫责任体系；二是干部队伍的建设和管理，包括制定“职级抵押”制度，成立脱贫攻坚科学管理“四支队伍”；三是总结定边县抓党建的举措及所取得的成效，坚持以党建为统领，聚焦“三力提升”、抓实“三项举措”、推行“三带模式”。末尾一节介绍定边县抓党建、促脱贫的若干典型案例，包括抓党建兴产业助脱贫的红柳沟镇、党建引领政企合力的白泥井镇、党建引领产业助推的纪畔便民服务中心，以及四位优秀的第一书记等。
第四章介绍脱贫攻坚的基础设施保障。交通、电力通信、饮水、住房作为人民群众最基本的生活需求与保障，是破解脱贫攻坚难题的第一步，本章便以基础设施这四大板块展开：第一节介绍定边县交通脱贫攻坚工作的典型特点、取得成效与未来尚存有待提高之处；第二节介绍电力系统脱贫攻坚的工作路径、取得成效与典型经验；第三节解读水资源极度匮乏的定边县如何大力推进贫困地区的水利发展，着力解决了广大人民群众尤其是贫困人口的安全饮水、牲畜用水问题，真正实现了“小水窖、大效益”；第四节重点介绍易地扶贫搬迁与危房改造这两大脱贫攻坚难题，包括易地扶贫搬迁工作的措施、落实情况与成效，以及危房改造、安全住房工作的开展、问题与对策。本章末尾一节以衣食梁移民社区为易地扶贫搬迁工作典型案例，全方位展示定边县如何遵循“规划超前、设计新颖、特色鲜明、功能齐全、设施完善”的理念，对该移民社区进行科学规划。
第五章展示定边县如何强化农村集体经济发展，实现“造血式”扶贫。农村集体经济的发展是产业扶贫的重要根基，产业扶贫是通过“造血”的方式，扶植贫困地区产业发展，促进贫困地区经济增长，拓宽群众增收致富渠道，实现长久稳定脱贫。第一节简要阐释农村集体经济的发展对精准脱贫的重要性，集体经济的发展是帮助贫困地区摆脱贫困的关键，是推动产业项目扶贫的重要基础，是拓宽精准脱贫渠道的有效途径，是加快精准脱贫的物质保障。第二节重点介绍定边县积极推动贫困村集体经济发展的举措，包括推动贫困村集体产权制度改革与探索发展集体经济的路径，做到“一村一策”，加强主体培育，整合涉农奖补资金，用活扶贫资金等。此外，总结了定边县农村集体经济发展进程及实效。第三节以金融信贷扶贫模式为主题，概括定边县金融扶贫“5321”与评级授信亮点工程，且在客观分析扶贫小额贷款所面临的机遇与挑战后，提出相关政策建议。第四节以光伏惠民工程为主题，概括定边县光伏扶贫在科学选址、政企联动等方面的典型经验与成效。第五节针对农村集体经济未来发展策略，给出规范“三资”管理、拓宽发展路径等四项建议。
第六章聚焦定边县农业与畜牧业结构转型，呈现定边特色农业融合发展助力定边脱贫。定边县在整县脱贫目标牵引下，立足定边农业大县的实际，注重农业“三产”融合，适度引导，科学谋划，促进农业畜牧业规模化种养殖，借助脱贫攻坚机遇实现转型升级。全章分为四大部分：一是定边县为推进现代农牧业升级融合发展而制定的三大规划，包括完善的县域特色农业产业扶贫规划、乡镇农业产业扶贫规划与行政村产业扶贫规划；二是介绍定边县现代农业新思路，概括其农业转型“六字诀”与五大模式，并介绍现代农业转型升级成功后所带来的卓越成效；三是介绍定边县畜牧业产业培育与结构改革的指导思想与原则，并将其畜牧业功能分区与空间结构布局新思路概括为“一轴、两带、多点”；四是定边县打造精品畜牧产业项目，包括精准发力特色优势养殖品类与培育地方特色品牌，并积极创新措施加强畜牧业脱贫保障。末尾一节以沃野农业开发有限公司作为定边农业产业扶贫典型案例，介绍该公司作为国家级现代农业示范区定边核心区运营企业，如何秉持“政府引导、企业运营、农户参与、合作共赢”的发展理念，着力打造特色鲜明的现代化大型农业科技企业。
第七章着力阐释定边县民生为本的包容性社会发展的经验。脱贫攻坚政策背景下的包容性发展意味着贫困地区的公共服务水平应当随着当地财政收入和支出的增加而提高，应当推进基本公共服务水平均等化和机会平等建设，保障贫困人口也能公平地获得均等的服务。本章共分为四大板块：第一节围绕教育问题展开，叙述定边县如何以脱贫攻坚为契机，将教育作为“扶志”和“治愚”的根本，优先发展教育事业，健全教育扶贫班组体系，开创了“三向三七”的工作机制；第二节介绍定边县如何秉持精准原则，坚持“扶贫扶智同步”理念，健全就业扶持体系，其具体举措包括创建小微企业园、健全订单式学制培训、发掘扶贫公益岗、提高转移就业组织化程度、拓展就地就近就业领域等；第三节叙述定边县卫健系统如何竭力整合社会资源，围绕让建档立卡贫困户“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”开展健康扶贫工作，及其取得的良好效果；第四节围绕定边县在“通”“扶”“兜”“振”四个方面的扶危济弱工作，叙述脱贫攻坚实战中锻造了助力社会兜底、织密民生保障网的定边经验，并将分类实施情况、特困供养分类供养内容、社会兜底临时救助申请流程等以图表形式予以清晰呈现。末尾小节以冯地坑乡作为包容性发展扶贫的乡镇标兵，介绍该乡的实际情况与整体工作思路，以及从“油耗子”到“护矿工”的企地共建的实践经历。
第八章放眼未来乡村振兴，叙述定边县脱贫攻坚巩固提升与2020年后的反贫困工作。全章分为三个部分：一是定边县脱贫攻坚巩固提升面临的三大问题与五大方针策略，问题包括产业契合度提升扩张、脱贫政策延续性与持续调动贫困群众内生动力，方针策略包括党建引领、目标导向、政策持续、改革创新、全社会动员。二是定边县建立脱贫长效机制的举措与探索，从完善党的领导、加强支撑保障、特色产业巩固升级、均衡城乡教育体系等十个维度探讨如何构建行之有效的长效脱贫机制。三是描绘定边县将依托前期脱贫攻坚的实践经验，持续反贫困工作的计划，以及继续深入贯彻实施乡村振兴战略的决心。
脱贫攻坚绝不是一蹴而就、一朝一夕的工作，意欲既巩固扩大已有脱贫成果，又稳固提升、有效推进新一轮的扶贫工作，就需要有持之以恒的精神与可持续运用的长效脱贫举措。脱贫摘帽不仅是对定边县前期脱贫攻坚工作的肯定，更是对定边县继续奋斗的激励。习近平总书记多次指示：实施乡村振兴战略，是决胜全面小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。要深刻认识实施乡村振兴战略的重要性和必要性，扎扎实实把乡村振兴战略实施好。定边县将高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入实施2020年后的反贫困工作与乡村振兴战略，久久为功，真抓实干地持续提升定边人民的获得感、幸福感与安全感，不断实现人民群众对美好生活的向往。
定边县作为革命老区和深度贫困区，面临不利的自然地理环境，能够举全县之力合力攻坚，在艰巨的脱贫攻坚战中脱颖而出、率先脱贫，依靠的是紧跟以习近平同志为核心的党中央关于脱贫攻坚的智慧引领，依靠的是在省市党委、政府的领导下积极开展“理论—政策—实践”互动转换。定边县脱贫攻坚是中国扶贫伟大实践中涌出的亮点之一，正是定边县如此生动的脱贫攻坚知行合一的实践，给予本课题组学习脱贫攻坚政策与经验的宝贵机会。希望本书为未来脱贫攻坚的理论与实践创新提供一个视角，亦为中国乃至世界县域减贫提供定边方案。
