第一节
定边县脱贫攻坚组织创新机制

一、党建引领，夯实脱贫攻坚责任机制

强化扶贫队伍，培育脱贫攻坚与乡村振兴骨干。定边县把整合扶贫干部作为重中之重，精准调度、科学配置，让本领最强的人干最硬的事。

（一）提高政治站位，构建责任明确的落实机制

构建县、乡、村“三级书记”抓扶贫责任体系，逐级签订责任书，立下“军令状”；建立“一抓三包”责任机制，落实县级领导包乡包村联户、部门包村、干部包户责任制，所有贫困村派驻工作队、所有行政村选派第一书记、所有贫困户落实帮扶责任人。通过“四位一体”的职务任用，强化扶贫办的权威。充分发挥扶贫办牵头抓总、统筹谋划、综合协调、参谋助手等职能作用，将脱贫攻坚工作成效纳入年度目标责任考核，占考核分值权重达到46.1%，并由扶贫办对各乡镇、部门单位进行绩效考核评估；创新实施“扶贫干部鉴定”工作，凡遇到干部晋职、评优必须由县扶贫办出具鉴定意见，倒逼各级干部以严的作风、实的精神投身脱贫攻坚。

（二）整合优质资源，构建“人才高地”指挥体系

按照“抽硬人、硬抽人”的原则，从乡镇、部门单位抽调政策清、业务精、工作实的9名科级领导、7名工作人员，从县人才库抽调15名研究生、聘用25名退伍军人到扶贫办工作，为每个乡镇扶贫办增加3个编制，招录乡镇扶贫专干17名，充实到各个扶贫领域，做到了人岗相适、人尽其才、效果最佳。

（三）用活三项机制，构建“赛场选马”激励体系

创新实施“职级抵押”选人用人办法。出台脱贫攻坚激励办法，从精神上、物质上和政治上予以鼓舞，强化后备力量建设。为了保持撤并村脱贫攻坚工作的稳定性，对三合一、四合一的行政村，采取增设支部副书记、享受同级村干部待遇的办法，定边县将335个行政村一步撤并到185个；对未当选的原任村干部，继续安排负责本村脱贫攻坚工作，并享受原待遇补贴到2018年底，有效保证了脱贫攻坚工作的延续性和稳定性；定边脱贫攻坚指挥部决定实施“雏雁”工程，新招录50名大专以上、35岁以下村级协管员，到贫困村、复杂村担任支书助理或主任助理，对在村上任满两届的，工资参照同期事业单位工作人员标准发放；被选任村“两委”正职满两届的，择优提拔为乡镇副科级干部，打造一支稳固的脱贫攻坚骨干队伍。

（四）定边县严格落实督导、督查、预警问责工作

脱贫攻坚指挥部先后出台了脱贫攻坚队伍管理、督查考核、问责处理等一系列办法措施，强化保证具体工作的实际推进。一是层层签订“军令状”。所有扶贫干部，包括乡镇党委书记、乡镇长，“四支队伍”等，全员覆盖签订“军令状”，从刚开始的“军令状”签订到部门、单位、乡镇，到后来的“军令状”直接签订到乡镇党委书记、乡镇长个人，确保工作落实落细、执行到位。二是县纪检、组织部门组成5个联合督查组，对县内各扶贫单位、扶贫干部进行常态化暗访督查，发现问题及时处理。2016年以来，定边县召回第一书记40人，通报批评党组织34个、部门单位23个、扶贫干部77人，约谈15人，提醒谈话133人，诫勉谈话73人，印发纪律通报6期，责令限期整改7个，点名通报作风不正不实干部98人。三是县扶贫办采取“1+3+6”督查模式，对县域所辖乡镇、村、组逐一进行定期常规督查检查，面对问题敢于下真功夫、上硬措施，动真碰硬、不怕惹人，发现问题，现场反馈，现场督办，限时解决。通过政治压力传导，确保责任落实，问题短板得到及时整改完善，各项工作得以高标准执行。

二、定边脱贫攻坚政策的创新内容

（一）围绕“两不愁三保障”目标建立了较为全面的脱贫政策网

实现“两不愁三保障”是精准扶贫的核心目标。定边县政府从产业、教育、医疗、社会保障等多方面入手，出台了30多项针对贫困人口的特惠政策，在中央“五个一批” 的基础上，根据自身情况增加了“转移就业脱贫一批、健康扶持脱贫一批、危房改造脱贫一批、金融信贷支持脱贫一批、社会力量支持脱贫一批”的“十个一批” 政策体系。

定边是农业大县，定边县委、县政府抓住农业这个主要抓手，认定发展生产是广大农民群众增收的根本。定边县围绕发展生产，形成了以发展生产为主的“产业+旅游业、畜牧业、光伏等”的模式。发展生产主要是从种养殖业入手，通过发放现金补贴、有机肥补贴等形式减少农户在生产资料方面的投入，降低准入门槛；尤其是对建档立卡贫困户，还提供科技对口帮扶、教育培训、代缴农业保险等服务，大大降低了贫困家庭的生产经营风险，有效控制了返贫问题的发生。力促定边从传统农业向现代农业转型，孕育涌现出了如沃野公司等一批现代农业企业。针对贫困农户缺资金的问题，2016年定边县筹资5000万元（其中陕西荣民控股集团出资1000万元），设立贫困户小额信贷担保基金，由县农商行放大10倍杠杆，向符合条件的贫困户发放贷款。在农业生产发展起来以后，定边县组织社会力量、龙头企业等帮助贫困农户与市场对接，探索利用互助资金、股份合作等形式，流转闲置土地、羊场，激发企业参与扶贫、助力脱贫的积极性，让企业在发展自身经济的同时将贫困农户生产纳入其供应链，带动贫困农户脱贫致富。为降低贫困农户的生产经营风险，2017年定边县利用财政资金，投入1797.6万元作为农业保险补贴，对贫困农户在生产玉米、马铃薯等方面给予直接的保险补贴，不但增加了贫困农户抵御风险的韧性，同时增加了他们发展农业生产的积极性。为便于贫困人口及时了解相关政策，定边县加大了对相关政策的宣传力度，例如建立产业脱贫技术服务110指挥中心，采用宣传车的形式走街串巷宣传扶贫政策，遇到生产中的问题现场解决，提高了办事效率。定边县还将精准扶贫政策绘制成政策一览表，通过帮扶干部将扶贫政策“菜单”送到贫困人口手中，方便贫困人口及时全面掌握相关政策，有问题的农户还可以通过政策解答人的电话进行个别咨询，真正做到了信息的公开透明。

（二）建立三级攻坚体系

对于脱贫攻坚而言，出台政策是第一步，落实执行是第二步。定边县按照县、乡、村三级“主官主抓、干部主帮、基层主推”的原则，层层分解责任、落实责任，建立了“一抓三包”的责任体系。一名县级领导包抓一个乡镇，包扶好、中、差三个贫困村，联系六个贫困户，以此类推，县直部门帮扶一个贫困村，科级干部包扶两个贫困户，79个贫困村全部驻派工作队，不落下任何一个贫困户。县委书记、县长带头签订“军令状”，以下各级干部都要签订“军令状”，通过这种书面保证的形式达到督促、监督、倒逼责任落实的目的。同时将扶贫成绩与扶贫干部的晋升相挂钩，对于那些做得好的干部优先提拔，没有完成任务的干部要进行问责或者调离脱贫攻坚一线岗位。

（三）出台多项措施，提升贫困人口的教育医疗水平，构筑脆弱群体基本保障线

教育、医疗是定边县脱贫攻坚取得成效的重要前提。教育是阻断贫困代际传递的基本途径。截至2017年，定边县已经实现了15年免费基础教育，保证了学龄儿童的受教育权利。另外，定边县与陕西职业技术学院结对帮扶，投入30万元与定边县职教中心共建产学研培训基地，通过发展职业教育培训，解决了1300多名“两后生” 的就业、创业问题，同时带领陕西职业技术学院的骨干教师，对口帮扶县第一、第五幼儿园，开展教师培训、环境创设、上示范课、观摩课点评等活动，惠及1.69万名在园幼儿。在医疗保障方面，定边县开展健康扶贫以来，通过整合资金，上调建档立卡贫困户的门诊住院比例，大大降低了因病致贫、因病返贫的比例。同时，与西安交通大学附属医院建立对口支援定边县医院关系，长期输送专家赴定边县医院开展帮扶工作，极大提高了定边县医院的诊疗水平，使定边县普通百姓尤其是贫困人口也能接受高水平医疗，极大降低了贫困人口接受优质教育、医疗的门槛。

为防止挣扎在贫困线边缘的脆弱人口再次陷入贫困，定边县出台多项针对贫困群众的普惠与特惠政策，从整体上提升定边县贫困人口的生活水平，同时减少了建档立卡贫困户与脆弱农户之间的矛盾。在医疗健康领域，建档立卡贫困户可以享受在各级定点医疗机构首次报销比例比其他患者高10%的政策优惠，在乡镇卫生院取消起付线，报销比例达到国家规定标准。对于年累积住院费用超过10万元的农户，无论是建档立卡户还是非建档立卡户均可享受二次报销。教育领域，在义务教育阶段，每个学生均可享受助学金补贴；而到了中高等教育阶段，定边县加大了对建档立卡贫困户的补贴力度，降低了助学贷款的门槛，对就业有困难的建档立卡贫困户还提供特殊的培训和帮扶。

（四）坚持生态扶贫，保住绿水青山

定边县地处生态脆弱地区，常年干旱，严重缺水，年平均降雨量325毫米，森林覆盖率29.4%。为扎实做好生态扶贫，定边县坚持把生态项目重点向贫困村倾斜，累计实施退耕还林1.2万亩，涉及贫困户122户、贫困人口502人。落实2016年、2017年财政森林生态补偿基金，涉及贫困户4545户，兑现面积57.68万亩，补偿资金449.1万元。2018年生态效益补偿覆盖19个乡镇，涉及贫困村142个，贫困户4769户，贫困人口18103人，涉及生态效益补偿面积304979.98亩，共兑现3964739.74元，户均收益831.36元，人均收益219.01元。为解决定边县安全饮水问题，定边县协调水利局、财政局等多个相关部门，对所属79个贫困村开展了安全引水工程，通过补贴建设用费、材料费等形式帮助贫困户修建庭院集水场，户均补助1万余元。同时投入4000万元财政资金实施安全饮水工程，敷设供水管线200千米，新建蓄水池30座，硬化集雨场4万平方米，贫困村自来水普及率达97%以上。

定边县光照资源充足，有利于发展光伏产业助力扶贫。按照国家光伏扶贫政策，全县共建成光伏扶贫电站46.7兆瓦（政府全额投资），覆盖建档立卡贫困户9790户36253人。其中，建成村级扶贫电站26.7兆瓦，惠及全县79个建档立卡贫困村贫困户；建成集中式扶贫电站20兆瓦，惠及全县147个非建档立卡贫困村贫困户。该县光伏扶贫实现了全县建档立卡贫困人口全覆盖，以使贫困户人均年增收1000元以上为奋斗目标，稳步发展壮大村集体经济。

三、政策解读与落地：对干部的“化简为繁”与面向群众的“化繁为简”

脱贫攻坚指挥部及县乡级领导剖析案例，树立样本，“化简为繁”，面向基层干部与贫困群众解读政策，“化繁为简”。精准扶贫工作既要精细准确，也要化繁为简，要让干部和群众对扶贫政策、措施、标准等清楚明白、熟悉掌握。定边县创新实施了“菜单式”服务、“清单式”问效、“台账式”管理、“哑巴式”佐证、“大数据”统筹等工作模式和“十个一批”等工作措施，简明扼要、突出重点，精准量化、精细管理，强化了对标落实，提升了工作效率。

（一）化繁为简：“菜单式”扶贫模式的形成和内涵

扶贫工作伊始，因对政策拿捏不准，将上级下发的文件“照单全收”“照单全发”，致使基层干部手忙脚乱，工作无头绪、效率低，群众对政策的认可和接受程度普遍较低，造成了“县级热，乡镇村组冷”的扶贫局面。2016年定边县委、县政府及时总结工作经验，决定由各部门结合各自工作，制定符合定边县域实际的文件。2016年围绕“十个一批”出台的文件异常繁多，仅健康扶贫政策内容就多达400余页。这给扶贫一线的干部学习掌握到具体执行政策造成了很大的负担，群众因自身情况差异较大无法确保充分理解政策，政策执行效果较差。2017年，定边县总结前两个阶段工作，及时调整工作思路，在制定和执行具体扶贫政策时，采取“化繁为简”的原则。

首先，实现帮扶政策由“政府端菜”到“群众点菜”的转变。运用调查研究列单、入户调查选单、脱贫计划下单、干部帮扶落单四步法，完成扶贫政策一览表，即供贫困户选择的“菜单”，参见附录一。其次，建档立卡贫困户根据自身情况在菜单上“点菜”，根据自身情况选择合适的帮扶措施。再次，帮扶干部再将贫困户享受到的实惠列成一张“获得清单”，贴在贫困户家里，既直观体现扶贫成效，让贫困户明白、“对账”认可。最后，通过定边县主要领导带头制作菜单模板、逐级推广、现场观摩、逐村普查、逐户点评等方式，确保贫困村档案、贫困户档案“精细精准、佐证齐全，逻辑严密、互为印证”。在线下工作的同时，建立精准扶贫大数据平台，实现与国家、省市扶贫信息系统、定边县各部门、乡镇、村、户信息互联互通，扶贫干部可通过手机App及时上传扶贫工作信息，管理部门亦可以通过手机或电脑随时随地查看贫困户的图文资料以了解贫困户的基本情况，既减少了干部的工作量，也使信息更新更及时准确。“菜单式”扶贫工作机制，实现扶贫工作管理简洁化、透明化、可回访化，切实减轻了扶贫干部的工作负担，提高了扶贫工作效率，方便实惠了贫困群众。

自2017年推广“菜单式”扶贫以来，定边县印发帮扶“菜单”2万余份，“菜单”具体细致，保证每一名贫困群众都能了解“菜单”背后的政策，进而主动选择“菜单”。

定边县通过实施“菜单式”脱贫举措，夯实责任担当，强化政策帮扶，倒逼工作落实，切实提高了工作效率，全面提升了脱贫成效。截至2017年底，全县国家扶贫标准以下贫困人口比例下降至1.13%，2014—2017年建档立卡贫困户人均收入年均增幅超过30%，贫困人口收入增长幅度远高于全县平均水平（见图2）。定边县2017年城乡居民收入比进一步降低为2.6∶1，低于全国平均水平的2.7∶1。

（二）化简为繁：“清单式”问效的执行与监督

“清单式”问效机制包括落实责任、制定任务清单与问责清单。定边县脱贫攻坚指挥部将各项脱贫工作分解，落实责任领导干部、责任部门、责任人，严格完成时限，建设责任明确、指标具体、落实常态的任务清单，确保每一项工作能及时办结。对脱贫工作遇到的个性化难题，定边县脱贫攻坚指挥部召开不定期会议集中解答。同时，定边县所辖乡镇、部门结合工作实际，制订月度计划，把工作任务“化简为繁”，扶贫干部对政策及政策制定的逻辑明晰透彻，对重点工作实行周报、月报、季报，切实做到“天天有进展、周周有变化、月月有成效”。与此同时，制定任务清单，定边县将扶贫工作成效计入干部绩效考核，以彰奖惩，形成求真务实的工作氛围。根据扶贫年度工作目标，定边县将脱贫攻坚工作纳入年度目标考核（占46.1%），同时对县所辖18个乡镇、1个街道办、1个便民服务中心和86个有扶贫任务的部门，进行社会扶贫、信访工作、参会情况等十方面绩效评估。对移民搬迁、资料档案等重点工作做定向考核、节点考核。制定“问责清单”，使县、乡、村干部逐级签订年度目标责任书和“军令状”，形成定责、履责、督责、追责一体化的落实体系。同时，通过脱贫攻坚“擂台赛”的方式，通过打分，综合排名前三的乡镇，依次给予奖金50万元、30万元、20万元。激发营造乡镇部门之间的横向对标、主动作为的工作氛围。

（三）“台账式”管理的探索实践

定边县脱贫攻坚指挥部要求贫困村驻村第一书记和驻村干部，根据脱贫攻坚指挥部确定的“四书、两卡、账簿、一说明” 工作规范，真实客观做好工作台账，做到准确无误，不出纰漏。坚决不能因为资料问题，影响全县脱贫攻坚整体工作。第一，建档立卡户的资料收集方式由“单一”转向“系统”，科学分类建账。即由单一的建档立卡贫困人员信息库，逐级建立健全脱贫攻坚人员信息库、项目库、建档立卡贫困人口库、帮扶措施、信访维稳等导向精准的脱贫攻坚系统数据库，健全脱贫攻坚档案管理体系，确保“扶贫决策务实、脱贫过程扎实、脱贫成果真实”。第二，扶贫工作人员主动管好“账”。帮扶干部对帮扶政策落实实行动态管理，确保让每名干部和群众做到“手中有账、心中有数”。2017年6月，定边县脱贫攻坚指挥部着手构建县、乡、村、户四级政策获得清单。以县级政策获得清单为蓝本，20个乡镇226个行政村分层细化获得清单，定边县9765户建立了9765份政策获得清单，让贫困群众清楚掌握自己的经济动态，明确脱贫路径，从而在脱贫攻坚中有更强的获得感。第三，扶贫工作人员对标工作台账，及时“销账”。根据工作台账，定期“回头看”，对完成的工作及时销账，对未完成的工作进行跟踪改进，限时完成。2017年，全县对照脱贫标准销号369份，完成整改33批次，督促解决短板1860件，下发《精准扶贫督查整改通知书》《督办函》《督查通知》等109份。通过这一督查改进催行方式，确保各类台账经得起“看”、经得起“问”、经得起“查”。

（四）“大数据”统筹助力精准脱贫

在脱贫攻坚战略契机中，定边县建设了大数据平台，实现了与国家、省市扶贫数据互联互通，打破了乡镇与部门之间的“信息盲区”，让不同乡镇、部门中的碎片化信息交互，实现数据收集获取和应用的规模效应。随着脱贫攻坚大数据平台建立，较大幅度改善了费时费力的文件传输数据的方式，帮扶干部可以通过手机App即时将“走访摸底”及日常扶贫工作情况实时上传，管理部门得以及时查看。此外，还可以通过定边县的公众号、微信群、QQ群等，传递文字、图片、视频等最新扶贫动态，减少了干部工作量，促进了信息及时更新。借助大数据平台，可以迅速界定贫困人口数量、分布区域等信息，实时精准掌握贫困家庭状况，进而减少抽样造成的片面性和人为失误。定边县通过大数据平台，对贫困数据进行实时监测和分析研判，动态掌握扶贫项目实施与资金使用进度，保障扶贫项目精准到位，确保财政专项资金安全投入高效运转。

定边县“菜单式”服务、“清单式”问效、“台账式”管理，是面向就业、教育、医疗、社会保障等扶贫贯通的创新举措，是定边县脱贫攻坚战胜利的机制保障。脱贫攻坚工作开展以来，陕西省榆林市定边县认真贯彻落实中央、省、市决策部署，创新实施“菜单式”服务、“清单式”问效、“台账式”管理、“大数据”统筹的工作模式，不断激发干部干事热情，以更加精准的脱贫举措和科学管理手段，带动帮扶干部爱扶贫、懂扶贫、会扶贫，帮助贫困群众将“扶贫政策”变为“致富钥匙”，形成县、乡、村三级闭合体系，确保政策逐级落实到位、工作落实到位、责任落实到位。2017年底，定边县累计完成78个贫困村8480户32718名贫困人口脱贫退出，贫困发生率由2014年的11.23%降至1.13%，2018年9月28日经陕西省人民政府批复同意正式脱贫退出。在脱贫攻坚实践中总结出的“菜单式”脱贫举措，作为确保政策落到实处的新的工作机制，对未来定边的乡村振兴战略实施提供了丰富的经验和政策实践积累，值得在更大范围和更深层次应用和推广。