第一节
脱贫攻坚的主要背景

全球减贫进展与趋势、我国扶贫开发进入新阶段呈现出的贫困新特征及减贫新特点构成我国新时代脱贫攻坚的主要国际、国内背景。

一、全球减贫的进展与趋势

从全球看，过去70多年的全球减贫呈现以下特点：

一是成就巨大。在70多年前“二战”刚结束时，全球贫困的状况非常严重。30多年前，还有20多亿的贫困人口，直到2016年，仅剩下7亿左右的贫困人口。可见，过去几十年，特别是近30多年中几十亿贫困人口摆脱了贫困，说明全球减贫成就巨大。

二是挑战依然明显。无论在我国，还是在世界其他国家，越往后扶贫的难度越大，都是最难啃的“硬骨头”，说明挑战非常巨大，这也是全球呈现出的共同特点。

三是目标更加明确。2015年第70届联合国发展大会上190多个国家的首脑通过了一个议程，即2030年可持续发展议程。这个全球达成共识的可持续发展议程的首要目标就是消除绝对贫困。所以，在2030年到来之前，全球减贫目标就是消除一切形式的绝对贫困。这是目前全球减贫的趋势，也是其呈现出的特点。

四是前景看好。到2030年只要全球保持每年减贫5000万人以上，就能实现2030年消除绝对贫困的目标。当然这个目标的实现取决于外在的环境，以及各个国家如何有效治理贫困并激发贫困人口的内生动力。

上述趋势及特征还可以从相关数据具体呈现：

一是全球贫困人口和贫困发生率变化趋势。从1981年到2013年，贫困人口数量和贫困发生率均呈现明显下降趋势。这和我国过去30多年中减贫显著成效相一致，换句话，由于中国显著的减贫成效带来了全球减贫成就的显著。

二是全球贫困人口分布。全球贫困人口数量最多的在南亚地区，以印度、孟加拉国、巴基斯坦为代表的南亚国家，占了全球贫困人口40%左右。非洲地区相对欠发达，贫困程度也比较深，贫困人口数量居全球第二位。排在第三位的区域是东亚和太平洋地区，这个地区在过去30多年减贫的效果是最明显的，不仅仅是我国，这区域的其他国家也取得比较明显的减贫效果。剩下的贫困人口按可比标准有小部分分布在拉丁美洲。从1990年到2015年不同地区贫困发生率呈现逐步下降趋势。其中，东亚和太平洋地区的贫困发生率从1990年的60.8%下降到2015年的4.1%，可见这个区域减贫的成绩非常巨大。

三是全球发展议程。第一个议程是从1990到2015年，就是千年发展目标。这一目标到2015年从全球范围来看基本实现了，我国首先实现了贫困人口比例减半的第一个目标，到2015年全部实现了所有的指标，是全球在千年发展目标实现速度最快、实现程度最好的国家。第二个发展议程就是2030年可持续发展议程，这是2015年联合国第70届发展大会上190多个国家首脑共同确定的。这一议程包含17项目标。第一个目标就是消除一切形式的绝对贫困，也就是说全球发展在2030年前的主要任务，排在最前面的也是消除绝对贫困。

四是联合国2030年可持续发展议程中减贫目标和我国脱贫攻坚目标相一致。联合国2030年可持续发展议程共17项目标，169项具体子目标，其中第一个项目目标消除一切形式的绝对贫困，包括五个具体子目标：一是到2030年在全球消除平均每人每天生活费不足1.25美元的极端贫困（2015年4月世界银行把1.25美元标准调整为1.9美元，所以现在凡是每天生活费不足1.9美元的都叫极端贫困）。我国现在标准是按照2010年农民人均纯收入每年2300元人民币的不变价来测算的。如果按照购买力评价换算，我国的贫困标准大概相当于每人每天消费支出2.2至2.3美元之间，也就是说我们的扶贫标准略高于全球极端贫困标准。二是到2030年根据各国标准将各年龄段贫困人口和贫困儿童的比例减少一半以上，这反映出全球减贫要更加精准到每个年龄段和不同类型的贫困人口，特别是强调了儿童减贫的重要性。这也是精准扶贫、精准脱贫的要义和要求。三是到2030年实施适合各国国情的社保制度，大规模覆盖穷人和其他弱势群体，这和我国是一样的。我们现在已经建成全球最大的社保制度，其中农村最低生活费保障制度是很重要的组成部分。四是到2030年确保所有人特别是穷人和弱势群体享有获得经济支援的平等权利，享有基本公共版服务或者土地和其他形式财产的所有权、使用权，获取新技术和金融服务。在这点上，我国现在精准扶贫、精准脱贫正在推动这些方面的实现。比如，农村三权分置改革，还有在农村推行电商扶贫、光伏扶贫等新业态，针对贫困人口的小额信贷等举措，都是可以实现这些目标的手段。五是到2030年增强贫困人口抵御灾害风险的能力，这也是精准扶贫、精准脱贫的重要内容。

综合看，我国脱贫攻坚目标和全球2030年可持续发展目标中的第一个目标消除绝对贫困是一致的。换句话说，我国在2020年全面建成小康社会，按照党的十八届五中全会确定的现行标准下农村所有贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性贫困，就意味着，我国将提前10年实现全球2030年可持续发展议程的减贫目标。显然这样的目标和成就，对树立我国良好形象，展现中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信具有重大意义。

二、我国扶贫开发进入新阶段

（一）2014年我国农村贫困的主要特征

基于2014年建档立卡数据，我国的贫困体现以下特征：

第一，从区域的分布看，2013年农村贫困人口在600万以上的省份有6个（贵州、云南、河南、湖南、广西、四川）。贫困人口主要分布在832个贫困县。从14个连片贫困地区的贫困人口和贫困发生率来看，不同的片区贫困人口规模不一样，贫困发生率也不一样，但是和全国其他区域相比，都存在比较高的贫困发生率和比较大的贫困人口规模。

第二，从减贫趋势看，过去10年，国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长的幅度快于全国农民人均纯收入增长的水平。这也反映出扶贫的成效。2001到2011年的10年间，仅有两年减贫的人数超过1000万，其中2007年达到1300多万，其主要原因是当年农村全面实行了最低生活保障制度。这一普惠性政策，使相当部分的贫困人口由于享受了低保而达到了贫困线标准以上，也就等于实现了脱贫。

第三，从贫困人口的区域分布来看，14个集中连片特殊困难地区集中了相当部分贫困人口。全国农村人口东中西部分布情况是，中部占42%、西部占32%、东部占25.7%。贫困人口在东中西部的分布，西部贫困人口数占到总数的49.7%，中部占43.4%，两者加起来占了93.1%，剩下的6.9%分布在东部。可见，贫困人口的分布主要在西部和中部地区。从贫困人口分布的省份来看，贫困发生率最高的在甘肃、贵州、西藏等省区。

第四，从贫困人口的特征来看，一是老年贫困问题突出：全国农村人口年龄结构中，60岁以上的老年人占总数的17.1%，但是在贫困人口中60岁以上的比例占到近20%，比一般的情况高出近3个百分点，这说明贫困人口中老年人的贫困问题更严重，这也为我们的政策制定提供了指引和方向。二是文盲和半文盲比例高：全国农村人口中文盲半文盲的比例占17.5%，但是贫困人口中文盲半文盲的比例占到35%，是一般人口的两倍。这也是脱贫攻坚为什么越来越难，扶贫对象文化水平和技能低是主要原因。三是贫困人口劳动力缺失：8000多万的贫困人口约3000万户的贫困家庭中，没有劳动能力的占34%，丧失劳动能力的占6.6%，也就是说，有40%左右的贫困人口是没有劳动能力的，这样的现状对于依靠产业扶贫实现脱贫显然面临困难。有劳动能力者大多是普通劳动力，没有更高的技能，这是扶贫对象的现实，也为开展精准扶贫提供了决策的依据。四是建档立卡贫困户的贫困原因复杂多元：最主要的致贫原因是因病致贫，占42.2%。随后的是缺资金、缺技术、缺劳动力，因学、因残、因灾、自身发展动力不足等，其中因病致贫是致贫中的首要因素，因此怎么解决好因病致贫问题是解决贫困问题的关键，是精准扶贫、精准脱贫的关键。即便是因病致贫，在不同地区、不同区域，程度也不一样。在东部因病致贫占到58%，中部占到51.6%，西部仅占28.9%。鉴此，不同区域，政策不能千篇一律，因为致贫原因不一样，对策就应不一样。这就是习近平总书记提出精准扶贫的重要原因，因为只有做到精准，才能辨识出真正致贫的原因，实施有针对性的帮扶。

（二）我国扶贫开发进入新阶段的特征

一是新的定位。党的十八大以来，党中央、国务院把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作、底线任务，把扶贫开发工作的定位提高到了一个新的战略高度。

二是新的目标。党的十八届五中全会明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。显然，这三个目标是一体化的，到2020年要实现阶段性的目标非常明显。

三是新的部署。2015年11月召开中央扶贫开发工作会议，习近平总书记、李克强总理发表重要讲话，党中央、国务院发布实施《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对脱贫攻坚的目标、任务、基本方略、政策框架和责任体系作出部署。

四是新的要求。新的要求体现在我国发展的各个方面，比如“十三五”国民经济社会发展，最主要的任务是补齐全面建成小康社会存在的短板，农村贫困人口脱贫就是一个突出短板。“十三五”实施脱贫攻坚工程，实现农村贫困人口脱贫，就是要完成全面建成小康社会最艰巨的任务。在“十三五”规划中专门有一篇讲脱贫攻坚，这意味着脱贫攻坚已上升为国家的意志。2016年11月，国务院印发“十三五”脱贫攻坚规划，这是国家“十三五”规划中很重要的一个专项，对于扶贫开发来说，这是第一次。

五是新阶段新特点面临新挑战。这些挑战体现在脱贫难度会越来越大，剩下贫困人口的特殊性越来越突出，精准扶贫落地生根难度很大，因为我们是在最艰苦的地方、最边远的地方做最精准的事情，难度是显而易见的。内生动力的激发还需要付出巨大的努力。此外，经济社会发展中贫困地区同样存在着潜在的社会风险，也可能随着脱贫攻坚的进程有一些会积累，有一些会呈现。城市贫困和新的贫困问题日显突出。这些挑战必须认真研究并解决。