四、贵州脱贫攻坚的典型经验

（一）综合扶贫样板：贵州毕节试验区

毕节地区位于贵州省西北部，辖6县3区，土地面积26853平方千米，地处乌蒙山腹地，其中高原山区面积占93.3%，人口836万，农村人口占总人口的93%。1988年6月，为解决贫困岩溶山区经济落后、生态恶化、人口膨胀等发展难题，由时任贵州省委书记的胡锦涛同志倡导，报经国务院批准，建立了毕节“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区。30多年来，在党中央、国务院及省委、省政府的高度重视和亲切关怀下，在社会各界的关心支持下，在市委、市政府的正确领导下，试验区儿女深化改革，锐意创新，埋头苦干，同心攻坚，经济社会发生了翻天覆地的变化。

1．开发扶贫成效显著

1988年，试验区创立之初，毕节市是一个极度贫困的区域，贫困人口高达312.2万人，贫困发生率高达57.3%，即全市有一半以上的人口生活在贫困线以下。30多年来，全市积极探索，走开发式扶贫、造血式扶贫之路，贫困状况得以显著改善，开发扶贫战略取得巨大的阶段性成果。2010年，按当时1274元的贫困线标准，贫困人口已减至93.81万人，贫困发生率降至12.14%。2011年，国家将贫困线提高到2300元（2010年不变价），调标后毕节市贫困人口达到250.05万人，贫困发生率为35.54%。2018年实现36.9万贫困人口脱贫，贫困人口降至44.41万人，贫困村542个，贫困发生率下降到5.45%。

2．生态环境有效改善

试验区创立以来，围绕“生态建设”主题相继实施了长江中上游防护林体系建设工程、“中国3356”项目、生态工程、农田基本建设、退耕还林、天保工程、长治工程、石漠化综合治理试点工程、中央预算内专项资金（国债）水土保持项目等重点生态建设项目，使生态效益、经济效益与社会效益相结合，开展山、水、林、田、路综合治理，有效地改善了生态环境，生态建设取得了卓越的成效。

（1）森林资源持续增长

森林面积由1988年的602亩增长至2018年的2261亩。森林覆盖率由1988年的14.9%提升到2018年的52.8%，比1988年提升了37.9个百分点，年均增加1.3个百分点。森林蓄积量从1988年的872万立方米增加到2018年的5540万立方米。

（2）水土保持工程取得巨大成效

1988年水土流失面积为16830平方千米，2011年减至11669.69平方千米，2015年降至10342.54平方千米。1989年至2018年，全市水土保持综合防治面积累计达到9057.88平方千米，年均治理300余平方千米。

（3）城乡居民生活环境得到有效改善

全市县城以上环境空气质量保持二类，主要河流水质保持Ⅲ类以上，县城以上集中式饮用水源地水质达标率保持100%，城市区域环境噪声得到有效治理。

3．人口素质全面提升

以人为本，实现社会公平正义，是科学发展观和社会主义制度的本质要求，也是生态文明的最终目标。人口过多，超过经济发展的承受能力，必然造成人力资本人均投入不足、教育机会不均等、失业增加、收入差距扩大、居住条件恶化、资源危机加剧、经济效率降低等问题，社会公正面临严峻挑战。因此，控制人口数量、提高人口素质、优化人口结构、开发人力资源便成为毕节试验区“人口控制”发展理念的根本出发点和最终目标。

2010年第六次人口普查显示，毕节市每10万人中具有大专以上文化程度的人数达到2508人，具有高中（含中专）文化程度的为4685人，具有初中文化程度的为25072人，具有小学文化程度的为45746人，分别是1990年的11.4倍、2.1倍、2.4倍、1.3倍；2010年，15岁及以上人口文盲率为10.99%，比1990年的30.39%下降了19.4个百分点，年均下降0.97个百分点；2010年，6岁及以上人口平均受教育年限达到6.6年，比1990年的3.3年提高了一倍。2018年人均受教育年限达到8.9年。

4．经济社会全面发展

（1）地区经济稳健发展

2018年，全市生产总值完成1921.43亿元，是1988年23.40亿元的82.1倍，年均增长11.6%; 2018年，人均GDP达到28794元，是1988年412元的69.7倍，年均增加946元；三次产业比由1988年的52.8∶21.9∶25.3优化调整到2018年的21.6∶36.3∶42.1，产业结构不断优化，地区经济呈现出稳健增长的良好态势。

（2）人民生活大幅改善

2018年，全市城镇居民人均可支配收入达到29888元，是1988年795元的37.6倍，翻了5.2番，实现了年均13%的增长速度；农村居民人均可支配收入达到9354元，是1988年376元的24.9倍，翻了4.6番，实现了年均11.3%的增长速度。全市交通、通信、水利等基础设施建设快速发展。2018年，公路通车里程达到32127公里，是1988年5759公里的5.6倍，翻了2.5番；高速公路通车里程达到979公里，开通21条航线，通达23个城市；2018年，邮电业务收入达到43.2亿元，是1988年434万元的995倍，翻了9.9番。2018年全市移动电话用户达567.4万户、互联网用户69.41万户。

（3）社会事业长足进步

基础教育方面，2018年全市学龄儿童入学率达到了99.9%，比1988年上升了20.4个百分点，年均增加0.7个百分点。普通中学在校生数达到64.2万人，小学在校生数达到82.3万人。普通中小学专任教师数达到了8.15万人，是1988年3.36万人的2.4倍。医疗卫生方面，2018年全市卫生机构床位数达到3.81万张，是1988年5429张的7倍，翻了2.8番。千人拥有卫生机构床位数达到5.7张，是1988年0.9张的6.1倍。2018年卫生技术人员数达到32467人，是1988年的3.2倍；其中，执业医师（助理执业医师）达到了10311人，是1988年3511人的2.9倍。

（二）组织创新典范：贵州党建引领脱贫

党的十八大以来，贵州省委、省政府深入贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和党中央、国务院扶贫开发决策部署，全面实施精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，将“精准”贯穿脱贫攻坚全过程，不断完善政策措施，脱贫攻坚取得决定性进展。

1．持续深入学习，确保全省广大干部群众准确领会习近平总书记关于扶贫工作的重要讲话精神和中央扶贫开发决策部署

贵州省始终把学深悟透习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和中央扶贫开发工作要求作为开展扶贫开发工作的前提和基础。每年省级部门都会以省委常委会、省政府常务会、省扶贫开发领导小组会、省委中心组学习研讨会、扶贫工作专题会等形式组织学习，并与国务院扶贫办联合主办深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发重要讲话精神座谈会、东西部扶贫协作和对口帮扶贵州工作联席会议等加强交流学习。每年省委、省政府主要领导带头深入基层宣讲习近平总书记重要讲话精神，将习近平总书记重要讲话精神和中央系列扶贫开发政策列入对地方干部职工教育培训的重要内容，对县级领导、派村第一书记、驻村工作队长、村支书、村主任和农民专业合作社负责人等扶贫工作一线干部分批次进行培训，并在全省范围内组织开展贯彻学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述征文活动。这些多层级、多形式、多频次的学习、宣传和教育，让习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和中央的工作要求深入人心，营造浓厚的扶贫开发社会氛围，坚定广大干部职工的扶贫工作意志，提升了各级干部的扶贫开发政策理论水平和实际工作能力，有力有效地指导和推进了全省的扶贫开发工作。

2．完善顶层设计，建立健全脱贫攻坚政策体系和体制机制

不断完善扶贫开发顶层设计，一是建立完善攻坚指挥体系。逐级成立党委、政府主要负责同志任组长的双组长制扶贫开发领导小组，成立专门的易地扶贫搬迁工程建设指挥部；明确省、市两级扶贫部门和易地扶贫搬迁部门主要负责人同时担任同级党委副秘书长，县级扶贫搬迁主要负责人由县委常委或副县长担任，县级扶贫部门主要负责人担任县委办或县政府办副主任。二是建立脱贫攻坚责任体系。坚持省负总责、市县抓落实工作机制，强化党政一把手负总责的责任制。层层签订脱贫攻坚责任书，立下军令状，层层压实压紧党委主责、政府主抓、干部主帮、基层主推、社会主扶和省领导包县、市领导包乡、县领导包村、乡镇领导包户和党员干部包人“五主包”责任链条。三是细化完善了政策措施体系，在深入实施贵州省“33668”脱贫攻坚行动计划及6个配套办法的基础上，先后出台了《中共贵州省委贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》及10个配套文件，《中共贵州省委贵州省人民政府关于落实大扶贫战略行动坚决打赢脱贫攻坚战的意见》，《贵州省人民政府关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》及6个配套文件，《贵州省大扶贫条例》，脱贫攻坚精准识别和脱贫退出、督查、考核、问责4个管理办法，《贵州省财政扶贫资金审计条例》等。四是完善了监督机制，设立各级人民政府“扶贫专线”，公开接受社会和群众对扶贫开发工作的监督；在基层全面推行民生特派员工作制度，鼓励支持第三方机构监督，形成预防和惩治“不作为”“乱作为”“假作为”的监督机制。五是建立脱贫攻坚实效激励机制，以脱贫实效考核作为贫困县工作的第一指挥棒，将扶贫工作成效与干部选拔任用、年度考核及奖惩挂钩，引导贫困县党政领导干部集中精力抓扶贫开发工作。这些政策体系和工作体制机制的建立和完善，有效地保障了全省扶贫开发工作开展。

3．持续真抓实干，确保脱贫攻坚各项工作精准落地见效

一是持续抓“精准”二字落地见效。围绕“扶持谁、谁来扶、如何扶、怎么退”，探索了一套精准识别、精准施策、精准退出、精准管理的有效做法。通过抓好精准识别做到“四个准”、抓好精准施策做到“四个明”、抓好精准退出做到“四个实”、抓好精准管理做到“四个有”、抓好精准评估做到“四个清”等有效做法提高扶贫工作的精准性。二是持续抓“六大攻坚战”落地见效。通过狠抓生产发展、易地搬迁、生态补偿、教育医疗扶助、政策兜底保障、基础设施建设等“六大攻坚战”，确保扶贫工作见实效。三是持续抓党建扶贫落地见效。聚焦党的好政策、聚焦党员组织参与脱贫攻坚、聚焦发展村级集体经济、聚焦后进支部建设，加强党的执政基础、工作基础、群众基础，营造脱贫攻坚外部环境，强化脱贫攻坚一线中坚力量。实施责任落实、建强堡垒、素质提升、人才聚集、补齐短板、示范引领、督查评估、基础保障、关心关爱、完善机制等“抓党建促脱贫攻坚十项行动计划”，夯实基层堡垒在脱贫攻坚中的带头作用。四是持续抓社会帮扶落地见效。坚持自我发力与向外借力并举，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合、互为支撑的大扶贫格局。通过大力推进单位定点扶贫、城市对口帮扶、引导社会力量参与扶贫等方式，不断拓展社会力量参与扶贫的便捷通道，实现援助人与受助人点对点精准帮扶，构建起人人皆为、人人愿为、人人可为的大扶贫格局。五是持续抓督查监管落地见效。通过抓工作落实监管、资金使用监管、接受群众监督等多种方式，监管扶贫开发工作的有效落实。六是持续抓先进典型。把脱贫攻坚作为“两学一做”学习教育的主战场，通过学习先进典型、开展全省脱贫攻坚项目观摩、承办全国扶贫工作现场会等活动让全省各地互相学习了经验，互相吸取了教训，互相铆足了干劲，互促互进了工作，互促互增了效率。七是持续抓改革创新，塑造贵州典型样板。通过打造扶贫开发法治保障样板、持续深化农村“三变”改革、聚焦深度贫困乡（镇）、创新金融扶贫模式等，不断创新扶贫开发工作机制。

（三）精准识别创新：贵州“四看法”

习近平总书记指出，脱贫攻坚必须坚持问题导向，以改革为动力，以构建科学的体制机制为突破口，充分调动各方面积极因素，用心、用情、用力开展工作。贵州省在脱贫攻坚实践中，坚持改革创新，着力解决突出问题，不断提高脱贫实效，形成了一批新经验新做法。其中，贵州省威宁县在精准扶贫的进程中，成功创造了“四看法”，成为各地精准识别贫困人口的样板，作为精准扶贫典型经验得到了全国范围的推广。

“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”。“四看法”是贵州省威宁县在精准扶贫中精准识别扶贫对象和是否成功脱贫所采用的一套行之有效的工作方法。同时制定了详细的评分标准，对农户的居住条件、土地状况与生产条件、劳动力状况和技能掌握以及发展潜力和教育支出状况进行评价。

“四看法”完善了贫困识别机制，彻底改变了过去扶贫“撒胡椒面儿”的状况。看贫困对象的住房面积、房屋结构、建房时间，通过住房条件估算贫困对象的年收入来进行帮扶；通过看贫困对象现实的耕地拥有及收成情况和生产生活条件估算贫困程度；通过看贫困对象劳动力的文化程度、年龄结构、身体状况、打工状况、打工时间，估算贫困对象的年收入进行“精准扶贫”，解决“扶谁的贫”的问题。真正做到了精准扶贫，帮扶真贫。

（四）产业发展革新：贵州“三变”改革

党的十八大以来，贵州省各级党委、政府认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，立足当地实际，坚持问题导向，不断创新扶贫开发实践，探索出了卓有成效的贵州模式。2014年，贵州省六盘水市委市政府创造性地在农村推进了“三变”改革，从根本上解决了资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症，以股份合作为纽带，推动了农村经济规模化、组织化、市场化发展，促进了农户与经营主体联产联业、联股联心，激活了农村发展内生动力，探索出了一条切实可行的科学脱贫之路。

“三变”改革的主要思路就是：通过资源变资产，村集体将土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式盘活，变“死资源”为“活资产”，让绿水青山变金山银山；通过资金变股金，在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等量化为村集体或农民持有的股金，投入各类经营主体，享有股份权利；通过农民变股东，农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等，入股到经营主体，参与分红成为股东。

具体操作中，首先找准“三变”主体目标，聚焦贫困群众，实行优先产业覆盖、优先财政注资、优先提供贷款、优先企业带动、优先易地搬迁、优先确权颁证等，帮助贫困人口以土地经营权、自有技术、扶贫开发类资金量化等入股方式，从中获取租金、薪金、股金。再通过选择优势产业和培育龙头企业，大力培育“三变”承接龙头，从政策、项目、资金等方面给予倾斜，支持企业采取兼并、联合、重组等方式做大做强，同时高度重视风险防控和农民利益保护问题，把知情权、参与权、选择权、决定权交给群众，在是否入股、入股方式、产业选择、股份比例等方面，充分听取农民群众意见，群众不答应、不拥护、不认同的事坚决不做，积极探索开展农业特色产业保险，确保扶贫资金的安全收益和贫困人口的“持续性”增收。

通过农村“三变”改革，六盘水市各级政府以资源变资产、资金变股金、农民变股东为抓手，不断发展壮大集体经济，有力促进了农业增效、农民增收和农村繁荣。通过股权收益，盘活农村资源资产，仅2016年全市就新增村集体经济收入1.08亿元，村集体经济累计达到2.7亿元，形成了乡乡有产业、村村有实体、户户有门路的格局。农民人均可支配收入年均增长11.8%，带动22万贫困群众脱贫。同时，村级组织在发展集体经济过程中引领群众增收致富，解决了群众最关切的问题，更加坚定了群众听党话、跟党走的决心。村级党组织的凝聚力得到进一步加强，有效提升了农村基层治理能力和治理水平。

（五）脱贫引领发展：以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局

在全面建成小康社会的背景下，打赢脱贫攻坚战，保证贫困地区、贫困人口和全国人民一道步入小康社会，是补齐全面建成小康社会突出短板的关键之举。这需要把握脱贫攻坚与地区经济社会发展之间的辩证关系。一方面，打赢脱贫攻坚，是全面建成小康社会一个都不能少、实现“两个一百年”奋斗目标的底线任务，是现阶段工作的重中之重；另一方面，地区经济发展是实施贫困治理、贫困人口长效稳定脱贫的有效途径。以脱贫攻坚统领经济社会发展全局无疑是现阶段最好的选择，这不仅体现了现阶段打赢脱贫攻坚战的决心，也体现了现阶段对经济社会发展各项工作的有效部署。

党的十八大以来，贵州省始终将扶贫开发作为第一民生工程，坚持以用脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，把贫困治理纳入全省发展全局来谋划和推进，坚持精准扶贫精准脱贫方略，始终围绕促进贫困人口参与和分享改革与发展红利的目标，补齐扶贫开发与城乡协调发展的各类短板，通过大扶贫推动基础设施、产业发展、城镇化水平、生态环境质量、公共服务均等化跃上新台阶。贵州省以脱贫攻坚统领经济社会发展全局主要体现在以下几个方面。

第一，从脱贫理念上，省委省政府高度重视，将脱贫攻坚当作贵州经济社会发展追赶、超越的重大历史机遇，在此共识的基础上，贵州经济实现了连续多年增速领跑全国各省份。贵州认真落实党中央、国务院关于脱贫攻坚的战略部署，坚持了以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，将脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，以“贫困不除愧对历史、群众不富寝食难安、小康不达誓不罢休”的坚定信念，在贵州脱贫攻坚进程中取得了决定性的历史成就，农民收入及可支配收入连年增加，贫困乡村发生了巨大变化，群众的满意度、干部群众的关系达到了前所未有的高度。

第二，从政策规划制定与推进层面，贵州各个行业部门的工作围绕脱贫攻坚着重发力。贵州省发改委、交通厅、水利厅、住房和城乡建设厅、生态移民局、教育厅、人社厅、文化旅游厅以及金融、邮政、通信等各个行业和社会团体围绕脱贫攻坚选优派强，出台政策，加大人力、财力、物力投入，在各自行业做出了决定性成绩。贵州省发改委以高度重视、高度负责的工作态度，落实脱贫攻坚规划、脱贫攻坚项目建设支撑、脱贫攻坚资金保障、脱贫攻坚政策供给。省交通厅秉承了“贵州要脱贫、交通要先行”的理念，着力加强加快交通基础设施建设，强力推进高速公路、水运和农村公路建设三大会战，即建设高速公路10000公里、农村组组通三年决战以及普通国省干线建设两年攻坚计划。贵州省成为中国为数不多的县县通高速的省份，有的地市甚至基本实现乡乡通高速。在农村组组通、创新投融资政策、建养一体化模式、“通村村”农村服务系统建设以及定点帮扶工作方面取得巨大成效。贵州省教育厅围绕脱贫攻坚统揽全省教育事业发展全局，推行“发展教育脱贫一批”的任务，把握规划引领和关注深度贫困地区的关键，坚持推行脱盲再教育、精准资助学生、坚持“补短板与促发展”相结合。实现“校农结合”、教育精准资助兜底、强化教育资金项目保障、突出职业教育在脱贫攻坚中的重要作用。水利厅坚持以脱贫攻坚统揽水利改革发展全局，助力推进农村饮水安全工程、农田水利工程、骨干水源工程、小河流及病险水库治理和水生态保持修复工作。人社厅以就业扶贫作为全系统首要政治任务，在就业扶贫、劳务协作、技能培训等方面做了大量卓有成效的工作。住建厅围绕住房保障的脱贫底线任务，将农村危房改造作为住建脱贫攻坚的重要抓手和统领。生态移民局将移民搬迁作为脱贫攻坚的重中之重，努力搬迁188万人，使贵州成为国内扶贫搬迁工作的先进省份。通过围绕“六个坚持”做好“怎么搬的工作”，通过“五个三”和“五个体系”保障贫困群众能够安居乐业、脱贫致富。其余各个部门均以脱贫攻坚为统领调整工作安排，取得了突出成效。多部门协同合力共同推进脱贫攻坚工作统领贵州经济社会发展各层面、各方面，这是从理念到政策的重要衔接和体制机制保障。

第三，从具体实施层面，贵州各级各部门干部有效地落实了脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的理念构想与政策设计。首先，责任体系的建立。各级各部门均设立了脱贫攻坚工作专班、工作小组，将“精准脱贫”理念贯彻落实到日常工作，精准落实到人。其次，不断加强本系统领域的基层干部、骨干群众培训。通过开展专题讲座、专业技能培训、管理水平与技术能力培训、农业技术培训、致富带头人现身说法等做法，极大地提升了基层干部的脱贫政策落实能力。最后，打通贫困人口扶智的“最后一公里”。开办农民讲习所等重要的基层农村文化课堂，让农民有机会、有渠道学习，了解到最新的脱贫政策、产业技能与文化服务。