二、治理视域下贵州脱贫攻坚的特点

（一）治理核心：党建引领

抓好党建促脱贫攻坚，将党的政治优势和组织优势转化为带领群众脱贫致富的不竭动力，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，是贫困地区打赢脱贫攻坚战的重要抓手。贵州省充分发挥党建在贫困治理中的主心骨作用，把党建作为化解脱贫攻坚实践中“最后一公里”风险和挑战的利器。将党建优势转化为脱贫攻坚优势，把党建活力转化为乡村振兴动力，树立了“大党建”引领“大脱贫”的典型。

1．发挥主心骨作用，党建引领凝聚发展力量

以基层党建为引领，脱贫攻坚工作才能形成强大合力。贵州省以党建引领凝聚发展力量，充分发挥基层党组织和广大党员的力量引领精准扶贫工作，全面推动大扶贫格局的构建。一是增强党员党性观念，发挥基层党组织的凝聚力、战斗力和号召力，健全激励约束机制和容错纠错机制，在培养和激励一线干部的同时重视监督和考核工作，为基层党组织培养优秀人才，切实为群众服务。二是以党员为先锋，全员皆兵，尽锐出战，并将扶贫队伍力量下沉到基层，形成县级主令、镇级主攻、村级主战的网格化作战指挥调度体系，营造高度统一、奋发向上的攻坚氛围。三是凝聚各方资源向扶贫领域倾斜，为贫困地区和贫困群众提供人力、物力和智力支持。

2．开展“民心党建”，党建引领推动脱贫攻坚

贵州把党的建设与脱贫攻坚工作有机结合，凸显了党建工作强大的生命力和凝聚力，实现了脱贫攻坚与基层党建“双推进”，为确保打赢脱贫攻坚战提供坚强有力的组织保证。以“民心党建”工程为统领，将党建融入产业扶贫、生态扶贫、易地扶贫搬迁等各项脱贫攻坚领域当中，把党组织设置在产业链上、在企业中、在乡村上、在合作社里，不仅加强了党的阵地建设，也增强了党员和群众的密切联系。落实党支部管企业，以产业为依托推进“造血”式扶贫工作，把打赢脱贫攻坚战的主动权、制胜权牢牢掌握在各级党组织手中。推广“龙头企业+合作社+农户”组织方式，组织贫困农户加入合作社，做大做强集体经济，把农户、企业以及合作社等联结成为紧密的利益共同体，形成品牌化和特色化的扶贫项目。发挥基层党组织带动作用，以强村带弱村，联村帮扶促脱贫，实现基层党建和农村经济发展的互动双赢。

3．增强“头雁效应”，党建引领创新治理模式

治理现代化、精准扶贫、基层党建是革新农村基层治理秩序的关键点，党和政府鼓励地方将“基层治理”与“基层党建”有机结合，“夯实基层党建、推动乡村治理”成为农村基层共同发展理念。贵州省为实现党建与扶贫的双促双赢，打造服务型、创新型党组织，繁荣兴盛农村文化，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，探索形成为民谋幸福、为村谋发展的农村社会治理新模式。重点突出党建扶贫工作的实效性和创新性，创新基层党组织管理形式，把党员培养成致富能手，把党员致富能手培养成党员干部，发挥党支部带动作用和党员的先锋模范作用。首先，是以党建为抓手，以基层治理创新为突破口，以产业发展为“助推器”，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，在基层治理中充分发挥自身优势，多措并举，动员各方力量，有效提升基层治理工作成效。其次，是在基层治理中挖掘“能人”，在党员干部的带动下发挥“新乡贤”的作用，形成强大的“头雁效应”，鼓励村民主动参与乡村治理，推动乡村治理能力的进一步提升。

（二）治理宗旨：以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局

贵州省贫困问题与民族问题交织，产业发展滞后与基本公共服务欠缺并存，贫困问题成为贵州省实现全面建成小康社会目标的最大挑战。薄弱的经济社会基础要求贵州省把脱贫攻坚工作作为“十三五”期间的头等大事和重点民生工程来抓，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，深入贯彻精准扶贫、精准脱贫战略，主动作为，上下一心，尽锐出战，举全省之力、集全省之智，共同打赢脱贫攻坚战。牢固树立抓脱贫就是抓发展的理念，将全省的经济社会发展与脱贫攻坚工作紧密结合，以脱贫攻坚助力经济社会发展，以经济社会发展成果检验脱贫攻坚工作成效，确保脱贫攻坚任务如期完成。

1．以脱贫攻坚推动经济社会全面发展

贵州具有贫困人口多、贫困面积广、贫困程度较深的特点，经济发展较为落后，社会服务体系也较为薄弱。脱贫攻坚面临严峻形势的同时也是推动贵州经济社会发展的重要机遇。贵州以下好“一子”来带活“全局”， 在中央的大力支持下，以脱贫攻坚为契机，立足资源禀赋，充分发挥贵州的发展优势，开展经济和社会建设。高起点谋划、高标准定位、高质量实施一批特色产业发展项目，推动贵州经济在增速的同时实现赶超，在赶超的过程中保证发展质量。在注重经济发展的同时提高社会发展效益，实施一批生态环保、公共服务、民生保障工程，通过“两不愁三保障”、基础设施建设、饮水安全问题的解决，提升社会公共服务水平，为建设经济繁荣、环境优美、和谐稳定、生活幸福的贵州奠定基础。

2．以脱贫攻坚推动产业结构调整

产业是发展的根基，也是脱贫的主要依托。贵州省把脱贫攻坚的过程变成产业结构调整和培育新的经济增长点的过程，坚持把产业扶贫作为持续增收、稳定脱贫的根本之策和实施乡村振兴战略的重要抓手，围绕产业选择、培训农民、技术服务、资金筹措、组织方式、产销对接、利益联结、基层党建等“八要素”，纵深推进农村产业革命。推动农村经济结构实现“六个转变”，发展现代化农业。精准培育优势产业和龙头企业，推动特色农产品规模化生产，对龙头企业实施重点扶持，加快推动优质农产品生产能力。推广“龙头企业+合作社+农户”组织方式，着力推进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，完善利益联结模式，让更多贫困户享受到产业发展带来的收益。推动一二三产业融合发展，推进电商扶贫、旅游扶贫和消费扶贫。

3．以脱贫攻坚推动区域协调发展

贵州省的贫困分布主要集中在东、南、西部地区，而中、北部则较为分散，呈现出区域发展不平衡、城乡差距较大的现象。贵州通过结合区域发展实际，厘清区域发展思路、狠抓农村产业革命，通过争取项目、资金、技术等支持，全力推动区域融合平衡协调发展，实现同步小康。通过深入推进扶贫资金、东西部扶贫协作、基础设施、帮扶力量向深度贫困地区特别是极贫乡镇聚集，推动深度贫困地区的脱贫攻坚工作向纵深延展。全力打好易地扶贫搬迁硬仗，实现跨区县搬迁，扎实抓好“五个体系”（基层党建体系、基本公共服务体系、培训和就业服务体系、文化服务体系、社区治理体系）建设，推动区域的融合协调发展。围绕解决区域性整体贫困，大力实施武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区等三大集中连片特困地区和麻山、瑶山、月亮山等极贫困地区以及民族特困地区、革命老区扶贫脱贫攻坚规划，全面提高区域发展整体水平。

（三）治理手段：创新多维贫困治理方式

贫困问题具有复杂的成因，由能力贫困、精神贫困、文化贫困等多方面要素构成，不能单单依靠经济手段解决。贫困的标本兼治需要坚持多维治理理念，内源驱动与外源拉动相结合，多措并举才能推动贫困问题的有效解决。贵州省以问题为导向，以提升脱贫攻坚成效为目标，以贵州省实际情况为出发点，用心用情主动思考，积极作为，创新性地采用了多种贫困治理手段。

1．精准扶贫增强脱贫实效

习近平总书记强调，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。贵州始终把“精准”二字贯穿脱贫攻坚全过程，实现对象精准、措施精准、退出精准。紧扣“六个精准”要求，着力把牢精准扶贫的关口。一是精准识别：通过学习政策方法、逐组逐户走访、召开群众大会、村民代表大会评议，精准核实、比对信息，全公开透明精准评选扶持对象，并对五类重点人群百分百排查，做到“村不漏户、户不漏人”。二是精准施策：对识别出来的建档立卡贫困人口，因户施策，由帮扶单位、帮扶责任人、驻村干部共同研究，分类制定脱贫帮扶措施，做到“户有帮扶措施、人有脱贫门路”。三是精准退出：运用“四看法”对拟退出贫困户进行逐户核查评估，让群众“清清楚楚算账、明明白白脱贫”，并在脱贫后实施防贫监测预警机制，巩固脱贫成果。

2．产业扶贫提升“造血”能力

产业是脱贫之基、富民之本、致富之源，要充分发挥产业在脱贫攻坚中的“造血”功能。贵州以产业结构调整为抓手，把产业发展与脱贫攻坚结合起来，精准把脉，精准施策，念好产业扶贫真经，充分利用“三变”改革政策，紧紧围绕产业发展“八要素”战术，推进农村产业革命，形成促进贫困户增收、贫困村集体经济壮大的产业发展道路。通过培育优势产业和龙头企业，建设特色产业品牌，着力推动农村经济结构实现“六个转变”，发展现代化农业。以大数据战略和大生态战略实施为契机，推动电商扶贫、旅游扶贫和消费扶贫。以党建为引领，组织贫困户，推广“龙头企业+合作社+农户”组织方式。一共创建“村社合一”合作社10941家，开展“三变”改革试点贫困村3358个。促进贫困人口持续增收，稳定脱贫。

3．生态扶贫推动绿色发展

生态扶贫坚持人与自然和谐发展的原则，创新产业发展和生态致富的模式，实现了生态效应与经济发展双赢的目标。贵州以实施“大生态”战略为契机，把绿水青山变成脱贫致富的金山银山，探索出“生态产业化、产业生态化”的绿色崛起脱贫新路，实现百姓富、生态美、产业兴的绿色发展目标。提升生态脱贫水平挖潜力，念好山字经、做好水文章、打好生态牌，持续增强贫困群众的舒适感。加强生态建设和生态补偿，设置生态扶贫管理岗位，在生态脆弱地区实施生态搬迁工程，实现扶贫效益与生态效益双促进。将生态优势转化为经济发展优势，探索生态产业发展模式，建设特色生态农业、生态工业和生态旅游项目，打造贵州生态产业发展名片，实现百姓富与生态美有机统一。

4．易地扶贫搬迁阻断贫困根源

实施易地扶贫搬迁，不仅从根本上解决了贫困人口的生计问题，也是兼顾生态环境保护的有效对策，因此，易地扶贫搬迁是脱贫攻坚中最难打的“硬仗”，也是最重要的民生工程。贵州省搬迁规模占全国近五分之一，是全国搬迁规模最大的省份。贵州在易地扶贫搬迁动员和服务工作中充分发挥自身优势，多措并举，动员各方力量，有效提升易地扶贫搬迁工作成效。探索“六个坚持”，做好搬迁“前半篇文章”，即坚持建设资金省级统贷统还、坚持以自然村寨整体搬迁为主、坚持城镇化集中安置、坚持以县为单位集中建设、坚持不让贫困户因搬迁而负债、坚持以产定搬以岗定搬。建立“五个体系”，做好后续扶持“后半篇文章”，即完善基层党建体系、基本公共服务体系、培训和就业服务体系、文化服务体系、社区治理体系，出台加强和完善易地扶贫搬迁后续扶持工作“1 +7”的意见，确保群众搬得出、稳得住、逐步能致富。实现了深山贫困群众挪穷窝与换穷业并举、安居与乐业并重、搬迁与脱贫并进，探索形成了易地扶贫搬迁可推广、可复制的模式。

（四）治理能力：健全综合贫困治理体系

贫困的治理能力建设应是内外结合，在鼓励外部力量积极参与贫困治理的同时，也要注重贫困群众的主体性，通过增强外源的牵拉力和内部的驱动力，全面提升治理能力。在增强内外部贫困治理主体能力的同时，也要充分利用大数据优势，完善贫困治理平台建设，提高贫困治理的效率。贫困治理能力的提升不仅有效推动了脱贫攻坚任务的按时按质完成，也为贵州的发展奠定了坚实的治理基础。

1．驻村帮扶增强外源拉力

在脱贫攻坚中，扶贫队伍的建设是重点。驻村帮扶制度的实施，充实和壮大了扶贫队伍力量。贵州省举全省之力推动脱贫攻坚进程，尽锐出战，在加强各级领导联系帮扶的同时，选优配强驻村干部和第一书记，全省精准选派8542名第一书记和4.3万名驻村干部奋战脱贫攻坚一线，将精锐治理力量下沉到乡村中，大幅提升贫困地区的治理能力。全面实施精准扶贫“六个到村到户”，强化权责匹配，充分发挥帮扶队伍的作用，全面推行驻村帮扶队伍全程参与项目申报、实施、监管、评估的“四个全程参与”制度。加强对扶贫工作队和驻村干部的考核管理，对驻村帮扶干部及帮扶措施进行全面核查，提高帮扶的针对性和实效性。采用一线关怀激励机制和容错纠错机制，鼓励驻村帮扶干部在脱贫攻坚中敢作为、有作为，切实提升驻村帮扶的实效。

2．扶智扶志提升内生动力

贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体，激发贫困人口脱贫致富的内生动力至关重要。如果只强调外部帮扶而不注重内生动力，扶贫工作的持续性和有效性则会受到影响，外部拉动与内源驱动才能实现脱贫攻坚目标。如何将扶贫与“扶智”和“扶志”结合起来，是实现脱贫致富的关键。贵州在脱贫攻坚中，抓实智志双扶工作，聚焦农户自身发展能力，促进思想转变和素质提升，引导群众革陋习和组织群众抓生产双管齐下，斩断穷根富思想，激发内生动力出实效。加强脱贫攻坚先进事迹宣传，发挥先进群众示范效应，营造脱贫光荣、勤劳致富的良好氛围。转变扶持方式，采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等正向激励机制，提升就业扶贫力度，引导贫困群众自立自强。开展“法治扶贫”，对扰乱社会秩序行为依法由相关部门进行教育引导。发挥村规民约作用，改变农村落后观念和陈规陋习。开展农村及少数民族地区脱盲再教育，2018年至2019年完成14万人培训。

3．扶贫云提高扶贫管理效率

在“大数据”战略实施的基础上，2015年贵州针对部门数据不通不共享、精准识别难等“痛点”，打通公安、卫计、教育、人社、住建、民政、水利、国土、工商等17个部门和单位相关数据，建成“扶贫云”系统并投入使用，成为精准扶贫大数据支撑平台。 贵州充分发挥“扶贫云”基础数据平台作用，依托基础数据管理、脱贫指挥调度、项目资金监管、贫困监测评估、攻坚责任落实考核等功能，实现对贫困信息的动态化、数字化、常态化精准管理，探索形成共搭平台、共享信息、精准对位、动态管理的运行机制。扶贫云以信息为基础，以分类帮扶尤其是产业帮扶为措施，以到村到户扶贫项目和资金为支撑，以种植养殖业、旅游加工业为抓手，运用现代信息化技术，通过大数据分析，拓展脱贫动态管理指挥职能，强化产业扶贫，实现大数据、电子商务和精准扶贫的有机结合。将贫困人口大数据与农产品大数据进行产业对接，设计向贫困人口倾斜的农产品生产供应链，实现精准扶贫。

（五）治理保障：构建多重贫困治理保障机制

在脱贫攻坚实践中，强化组织领导是提升治理实效的基础，统筹和监管扶贫资金的使用是提升治理实效的前提，扶贫政策的执行是提升治理实效的关键，扶贫队伍的激励是提升治理实效的重点。贵州在组织领导、资金使用、考核评估以及容错激励等方面构建多重有力保障机制，推动脱贫攻坚任务的顺利完成。

1．强化组织领导

强化组织领导，为按时高质量打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。坚决扛起重大政治责任，坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程，持续深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理。认真落实省负总责、市县抓落实的管理体制，强化党政一把手负总责的“双组长”责任制，坚持省市县乡村五级书记抓脱贫攻坚。贵州省两次召开省委全会部署脱贫攻坚，高频次召开省委常委会会议、省委专题会议、省政府常务会议、省扶贫开发领导小组会议研究部署脱贫攻坚工作。各级“四大班子”成员、各部门主动聚焦脱贫攻坚，实现贫困县、乡、村有挂职帮扶领导，贫困人口有帮扶干部。

2．统筹和监管资金使用

脱贫攻坚作为重要民生工程，得到了中央和社会各界在资金上的大力支持，2019年，中央和贵州省投入财政扶贫资金445.31亿元，仅财政专项扶贫资金就投入182.79亿元。在加大扶贫资金筹措力度的同时，贵州省也加强对扶贫资金使用的监管和统筹力度。坚持资金围绕项目转，多元整合、精准管理使用扶贫资金。推进县级脱贫攻坚项目库建设，及时做好项目库动态调整工作，2018年至2020年，共入库县级脱贫攻坚项目12.33万个，资金规模1769亿元。加强资金使用监管，健全资金使用相关制度体系，制定《关于强化扶贫资金管理使用的意见》《贵州省扶贫资金管理使用问责办法》《扶贫资金管理使用正负面清单政策》等具体实施政策。认真执行扶贫资金项目公告公示制度，主动接受群众和社会的监督，严格资金管理和项目申报程序，切实做到全过程公开公正，委托第三方全覆盖开展了扶贫项目资金审计和验收。每季度召开全省扶贫系统经济运行调度分析会，定期通报全省财政专项扶贫资金项目进展情况。

3．完善考核评估机制

完善扶贫成效考核评价机制，建立精准扶贫业绩考核办法、贫困退出实施办法、精准扶贫工作督查办法等考核评价机制，全面推行扶贫开发工作绩效与干部评先选优挂钩、与绩效考核挂钩、与干部任用挂钩的“三挂钩”制度，并将党建促脱贫攻坚作为县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，纳入巡察工作内容，作为领导班子综合评价和选拔任用领导干部的重要依据。建立健全督查落实机制，成立脱贫攻坚专项巡察工作组和专项督查考核组，重点围绕脱贫攻坚资金使用、项目管理、干部作风、政策落实等开展专项巡察和动态督查。推行政策设计、工作部署、干部培训、督促检查、追责问责“五步工作法”，让各级推动脱贫攻坚工作落地落实更加有章可循。

建立健全负向惩戒机制，制定出台了干部执行力问责办法，明确了问责情形、程序、方式和结果运用，坚决执行中央、省、市、区决策部署，对推进重大项目、重点工程和重要任务无故拖延或执行不力的，无正当理由或特殊原因不执行中央、省、市、区决策部署，或未完成分配的工作任务、不落实工作要求的多种不作为、慢作为、乱作为情形进行严肃追责问责，倒逼干部担当作为。对在脱贫攻坚中贪污挪用、挥霍浪费扶贫资金，失职渎职，懒政怠政的从严查处，确保干部执行力提升。

4．创建容错激励机制

在加强考核评价的同时，贵州也重视对脱贫干部队伍的关怀和激励，出台了脱贫攻坚一线干部关怀激励机制，对所有脱贫攻坚一线干部在培养使用、表彰奖励、待遇保障、人文关怀、抚恤救助、能力提升、创新创业、容错纠错八个方面强化正向激励，最大限度激发干部内生动力和在脱贫攻坚中建功立业的信心和决心。强化政治待遇、经济待遇、能力提升、人文关怀等保障，坚持把脱贫攻坚一线作为培养锻炼干部的主渠道，对实绩突出、群众公认的优先提拔使用，对工作实绩特别突出、工作特殊需要的按程序报批后破格提拔使用，全面激发了基层一线脱贫攻坚干部干事创业激情。

坚持从严管理与宽容保护相统一，特别是聚焦脱贫攻坚工作，着力营造敢于担当、勇于创新、锐意改革的良好氛围，牢固树立尽职免责、失职追责的鲜明导向，最大限度地保护敢于担当作为的干部，并逐步建立完善了容错纠错工作机制。制定出台干事创业容错纠错实施细则，明确了容错纠错的情形，坚持“三个区分”区别对待过错行为，旗帜鲜明地支持和鼓励党员干部用舍我其谁的担当和立说立行的作风大胆干事、大胆尝试，最大限度地调动了干部的工作积极性、主动性和创造性。