二、党员监督权利实现的重点、难点问题

党员监督权利是党员民主权利的重要组成部分，党员监督权利的实现状况是判断党内民主实现程度的重要标志之一。我们党高度重视实现党员监督权利，并取得了长足进步。但是，不可否认的事实是，仍然存在着影响党员监督权利实现的诸多矛盾、问题和障碍，这些还在制约着党员监督权利发挥作用。

（一）党员监督是党员权利的重要构成要素，是党内监督的主要形式之一

实现党员监督权利的首要问题是解决“谁来监督”的问题，即必须明确党员这一实施主体。对此可从两个维度加以分析：一方面，党员监督权利是党员权利体系构成中不可缺少的重要组成部分，它不仅是党员应当享有的一项重要的民主权利，而且落实党员知情权、参与权和选举权最终都离不开监督权的实现。只有广大党员具有明确的参与意识和监督责任感，并且党组织在党内事务及党的管理活动中充分吸收广大党员的意见和建议、广泛接受党员群众的监督，党内事务才能够充分体现党员主体的意志，党员的主体地位也才能真正确立。另一方面，党员监督权是党内监督体系的有机组成部分，体现了党员直接作为监督主体，在党内权力运行过程及执政管理活动中发挥的制约监督作用。党内监督是一个复杂的有机整体，按照监督实施主体的不同，可大致分为四个层次 ：一是党代表大会系统的监督，包括了党代表监督、党代会监督等；二是自上而下的部门监督，包括“一把手”监督；三是同级监督部门的监督，包括中央监督机构的监督、地方监督机构的监督等；四是党员的监督，党员个人在党的活动中行使自己的监督权利，对上级组织、领导干部等实施监督。由此，构成了制度层面、组织层面、普通党员层面的监督，各层面监督互相配合，缺一不可，共同推进党内监督的整体发展。

（二）党员监督的主要对象是决策权、执行权、监督权

针对“监督什么”这一问题，我们认为，党员监督的主要对象是党所拥有的决策权、执行权、监督权等权力运用重点环节，并表现为要重点监督那些容易在这几个环节中出现问题的重点部门、领导机关和领导干部。《党内监督条例》强调要加强对各级领导机关和领导干部的监督，其实质也是要加强对党内权力运行中枢系统和权力资源密集岗位的监督。因此，监督权利只有紧扣党的权力运行过程才能有效实现，党员监督权也由此可以具体分解为监督决策权、监督执行权、监督监督权。

没有监督的决策将导致个人意志决定，难以真正实现民主决策、科学决策。党组织决策之后的执行过程也需要监督，执行过程也就是权力的运用过程，特别是有执法权的组织机构和政府部门更需要监督，因为没有约束和监督将导致权力被滥用，导致为所欲为、以权谋私，导致权力腐败。同时，监督也不是随意提意见，不是没有约束的控制，它本身也需要被监督，不论是党代表会议的监督、党代表的监督、党的监督机构的监督，还是党员个人的监督，都要依法依纪行使监督权，按照党的规章制度进行监督，而且监督的结果也要受到监督，特别是要接受广大党员的监督，否则很可能造成党内监督的失控。

（三）实现党员监督权利的主要障碍

明确了谁来监督、监督什么，接下来需要解决的现实难题是“怎样监督”。近年来，党内民主实践更加深入，党员行使监督权的形式呈多样化，出现交流式、评议式、提案式、研究式、举报式等多种方式。但是，党员监督权利的实现状况总体上还不够理想，实现程度还远远不够，还存在不愿监督、无法监督、不能监督等情形，对于诸如此类的障碍，有必要逐一加以分析。

1．对党员监督的地位和作用认识不足，真正贯彻落实时遇到的阻力较大

有些地方党政领导干部对普通党员广泛参与党内事务并行使监督权存有偏见，这一现象带有一定的普遍性。从调研掌握的材料看，主要有以下几种理由：有的认为，普通党员水平低、素质差，党员监督只会降低党组织和领导干部的决策效率，让他们了解和参与党内事务不过是走走形式，没有必要过多、过分地重视；有的担心，党员过多参与并行使监督权会打乱现有权力格局，影响政治运作和政治稳定；有的认为，党员广泛参与是搞群众运动，搞“大民主”，会重新形成阶级斗争局面，影响党的团结统一。

有些县市主要领导在调研座谈会上公开表示：领导干部关键是要选拔和教育好，上级把好关，才能有效地保证干部队伍廉政善政，干部监督主要靠自我监督和上级监督，不能盲目推行党员监督。如果党政主要领导干部都对党员监督心有顾忌，不支持和配合、不主动接受党员监督，那么，党员监督工作势必难以拓展。

2．权利和权力关系上的结构性失衡，致使党员监督处于弱势状态

的确，就现状看，党内监督体系中最强有力的监督是自上而下的监督。与此相对照，自下而上的监督明显缺乏约束力，下级组织对上级组织、普通党员对党员领导干部的监督，经常处于“弱监”“虚监”“空监”状态。监督的要旨在于以权利约束权力，如果权力配置结构不合理，就会在监督权利与行政权力之间形成一个荒谬的“怪圈”：行政权力越大，监督权利对权力的依附性就越强；依附性越强，也就越谈不上有效的监督。权利和权力关系上这种结构性失衡，致使党员监督权利处于明显的弱势状态。

3．党务工作神秘化，监督缺乏必要知情前提

公开是监督的前提，知情是监督的条件。党员监督权利的实现有赖于两个基本条件：一是公开必须被监督的事情，二是了解必要的内情。然而，不少地方和部门，越是需要监督的事情，捂得越严实，越是敏感部门和环节，越不会暴露在阳光下，如领导干部的个人及家庭财产状况、组织人事方面的用人事宜、单位的财务收支、重大工程的招标投标等等，缺乏公开性和透明度。党员即使有监督的决心、信心和勇气，也无可奈何。对于党内什么事情应当向党员通报，没有统一的硬性规定；各级主要领导的信息公开还不够，一般党员想监督也无法做到。

某省委研究室同志在座谈时指出：党员的知情权得不到落实，限制了党员监督权利的发挥，要发挥党员监督权利，必须让党员有更多的知情权；什么事情向党员通报，这方面的规定比较软，没有硬性规定；主要领导的信息公开还不够，一般党员想监督也无法做到。

据调查，党员及基层干部普遍认为对党内事务特别是重大事务知情很有限，认为自己“知道”的只占15.92%，只“知道一些”的占71.45%，“不知道”或“无从知晓”的占12.47%。对党务公开，认为“现在已经做得很好”的只占12.35%，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占62.72%，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占18.84%。

据调查，人们认为最应公开而未予公开的内容，第一个是领导干部财产状况（64.4%），第二个是领导干部经济责任审计结果（58.4%），第三个是重点项目审计结果（51.7%）。

4．监督缺乏安全机制保障，制约了党员监督权利的实现

《党章》和党内诸多条例都赋予广大党员应有的监督权利，并规定对党员监督权利进行必要的保护和保障。可是，党员行使监督权的实际平台少，保障机制不健全，向纪检监察机关举报代价大、风险高，缺乏安全感，特别是党员民主权利受到侵犯时，党员很难得到及时救济。不少党员干部有监督的愿望，但缺乏监督的勇气，怕得罪领导，怕遭打击报复，怕自己的利益受损，因而不敢行使这种权利。这些因素必然会影响到党员参与监督的积极性，从而造成党内监督因缺少党员支持和积极参与而大面积失效。在分析离退休老同志为什么比较敢于提不同意见的主要原因时，普遍认为同样的政治觉悟和党性修养，在职年轻干部较离退休老同志有更多的顾忌，怕被“穿小鞋”，怕遭打击报复。党员认为当前保障党员权利主要依靠对象的次序是：党的基层组织（占37.45%）、党中央（占30.83%）、地方党委（占27.88%）、纪检机关（占15.58%）、自己（占15.53%）。可见，党员监督权利的保障亟须增强。

在调研座谈会上，某省政法委的同志反映：现在党员可以参加领导干部的民主生活会，并提意见，各处室也事先向领导提意见，由各部门上报，领导在民主生活会上做出解释，甚至提出整改方案，但是多数意见是正面的，作为监督手段远远不够。鉴于现状和客观条件，应该更加充分地发挥离退休干部在党员监督中的作用。

5．党员缺乏监督意识和监督责任，党员监督动力不足

当然，党员中缺乏应有的政治责任感的仍然大有人在，监督意识淡薄，对党内监督漠不关心，对违反党的纪律的人和事缺乏应有的敏感性，对待监督抱着明哲保身的态度。有的认为自己人微言轻，监督不起作用；有的在个人基本利益不受损害的情况下，不愿多管领导“闲事”；有的担心监督领导会招致打击报复。党员监督权利理应是责任、权利、义务合为一体的，但实际上对于不主动行使监督权的党员并没有制度约束，也缺乏激励机制鼓励党员监督。这些问题导致了党员对监督缺乏足够的内在动力，表现出“不知监督”“不愿监督”“不敢监督”。

（四）妨碍党员监督权利实现的根源

妨碍党员监督权利实现的这些主要因素，其根源可归结为两大类：

一是由于不分权、不让权、不放权，造成党员得不到监督权。这主要反映为上述障碍中的第1点（领导干部有畏难情绪，党员监督难以拓展）和第2点（权利和权力结构性失衡，党员监督处于弱势状态）。

二是由于施行程序、机制不当，造成党员监督权失效。这主要反映为上述障碍中的第3点（党务工作神秘化，监督缺乏必要知情前提）和第4点（监督缺乏机制保障，制约了党员监督权利的实现）。

最新相关民意调查表明，人们认为最容易滋生腐败而改革又最不到位的环节依次是工程招标（58.2%）、用人制度（47.5%）、审批授权（42.8%）、财务管理（40.8%）；当前最应该强化制度改革的，一是干部人事制度（57.8%），二是工程项目招投标（40.1%），三是行政审批制度（33.3%），四是土地使用权出让（29.7%），五是财政金融和投融资体制（21.5%）。

对于第5点障碍，即党员主观上缺乏监督意识和监督责任、监督内在动力不足的问题，应当具体分析。“不知监督”的党员中少数是出于缺乏民主知识和对有关党规不了解，还有相当一部分是由于不知情而无法监督，这都是思想教育和党务公开工作还不够扎实深入的表现；“不愿监督”在很大程度上是由于民主程序及监督机制设计还不够明晰化、人性化，让普通党员感到陌生深奥、无从入手，而惩治机制、反馈体系不健全则使得监督效果难以预期，这样，行使监督权既要额外付出很多精力和时间，又不一定产生实际作用，很多党员在权衡之下自然流露出畏难情绪、不愿意再去监督；“不敢监督”则是因为缺乏合理的监督程序和科学的监督保障制度，造成党员想监督但是惧怕打击报复，顾虑重重从而被迫放弃监督权。