建立维护全球健康安全的多国机构

我们可否想象一个能够在21世纪阻止流行病传播的预警系统？挑战在于，提前封城既要把可怕疾病已经到来的消息广而告之，又要在整个城市周围设置防疫线来展现封锁的决心。开放社会擅长传播信息，采取行动的自由却受到限制。如果要让封城奏效，我们需在这两个制度中取长补短。我们谨在这里提出四个可能会有所帮助的想法。

首先，创建一个国际规范，要求并奖励有关新疾病的信息共享。可以从医疗标准入手。如果每家医院都根据规范与国际社会建立某种联系，而且这些成员国的医院都按照要求对信息共享做出承诺，那么掩盖新疾病的趋势也许会得到抵制。

其次，信息共享协议应得到国际组织的认可并通过签订的条约获得大家的一致同意。每家医院都应至少配备一名受过培训的官员，可以将任何新的传染病的出现报告到全球监测系统中。全世界的科学家都可以监测该系统。例如在美国，各州的法律规定，某些传染疾病要通知给州政府；各州再将有关数据转给联邦疾病控制和预防中心。这样一来，有关任何新传染病的信息都会传播给有关当局。国际上也可以如法炮制。

再次，各国需要做好迅速关闭国际旅行线路的准备，不仅要关注直接传染源，还要关注间接传染源。建立一个有效的系统，有助于在全球的监测系统报告新的疫情，然后立即筛查出来自疫区的国际旅行者。该系统将对疫情实施积极的监控，有时候甚至可以把为高风险行为开绿灯的国家排除在外。与流行病易发地区的互动越多而不是越少，犯错的概率才会越低。

最后，各国需要建立把受疫情影响的地区隔离开的制度，但实行时必须尊重基本人权和尊严。需要事先设计法律结构，并提供保障措施，疫情一旦暴发，就可以迅速实施。只有足够早地发现疫情的流行，这种隔离措施才有意义，但至少，各国可以在疫情出现之前就能采取相应的措施。

为了实施这些政策，需要在世界范围内建立一种新形式的全球卫生联盟。不幸的是，负责监测流行病传播的国际机构世界卫生组织（WHO）不能胜任这项任务。世界卫生组织成立于1948年，是联合国的一部分。总的来说，世卫的工作人员是卫生专业人员。多年来，它取得了巨大的成就，领导了消灭天花的斗争，并推动了儿童疫苗的接种。它目前正在致力于改善全世界获得优质医疗保健的机会。

然而，世卫组织应对疫情暴发的能力不足。

2014年，世卫组织迟报了埃博拉病毒。那年春天，西非暴发了埃博拉病毒疫情。世卫组织直到6个月后才采取公开行动。世卫组织当时是为了努力延缓疫情对世界较贫穷地区的经济的冲击。

有几个因素限制了世卫组织阻止疫情大流行的能力。应把与疾病作斗争视为技术问题。科学家需要判断新疾病的毒性，计算其可能的传播范围，并传播相关知识。世卫组织既把自己视为一个技术机构，又把自己当成一个讨论和辩论重大世界卫生问题的政治机构。政治和科学很难相容。

相比之下，诸如美国疾病控制和预防中心和美国国立卫生研究院、具有维护公共卫生职责的德国罗伯特科赫研究所和英国国家卫生研究所等技术机构，它们能够在科学的基础上运行是得到公认的。他们的决定是由遵循严格标准的技术专家做出的，因此得到了科学的认可。他们的资金并不取决于他们做出的具体决定。当然，如果他们没有做好自己的工作，利益相关者就会推动削减他们的资金，这也是显而易见的。因此，他们拥有其他政治机构所不具有的信誉。

世卫组织也没有调查权。该组织必须依赖当事国家提供的信息并接受该国可能对访问设置的种种门槛。

只要接受世卫组织的章程，每个联合国成员国都享有世卫组织的成员资格，因此，世卫组织具有与联合国大会同样臃肿的结构。与联合国一样，世卫组织几乎没有实权。世界面临疫情大流行的威胁规模之大，非要一个看起来更有实权的伙伴关系体而不是联合国那样的全球伙伴。

北约也许是技术导向的大国联盟中成功的例子。它的宗旨是“通过政治和军事手段保障其成员的自由和安全”。然后将共同使命转化为战略概念，即集体防御、危机管理和安全合作。而秘书长通常是政治家，但军事领导人也会身居要职。

除了任务分散和行动范围有限之外，世界卫生组织的资金严重不足，并且需要不断地化缘。世卫组织每年的预算约为25亿美元，这些资金，必须兼顾全球流行病和所有其他有关健康的事项。美国一家大医院的预算都比这个要多。其结果是，把应该花在大规模免疫上的资金，挪用到预防疫情大流行上了。北约的年度预算与世界卫生组织的预算大致相同，而其任务要小得多。即使是资金严重不足的疾病控制和预防中心，其预算也是世界卫生组织的3倍。美国食品药品监督管理局的预算是其两倍。

最后一个问题是，世界卫生组织的决策过程，并非为快速行动而设计。世卫组织理事会34名成员，来自全球6个地区，主要运转的决定都是由代表所有成员国的世界卫生大会作出。这样的共识机构，其运作通常基于“最小公约数”，联合国就是一个典型的例子。

有趣的是，它也是以协商一致的模式运作。即使在各个委员会中，所有的决定都必须一致作出。这可能不是改造后的世界卫生机构的最佳模式。不同之处在于，它的主要决定早已提前作出，譬如，一个国家受到攻击怎么办？它的宪章宣称，攻击一个国家就等于攻击所有国家。因此，潜在的侵略者要想发动军事攻击，它的反应如何，它们是明白无误的。

一个更好的国际流行病组织必须从少数几个从属于该组织的国家开始，以保持其目标和治理的清晰。这个组织必须把其注意力集中在防止传染病在全球传播这一目标上。一定要讲究科学；必须暴露所有助长流行病的做法。该组织必须具有不受约束的调查能力。未能控制风险的国家必然承担后果。该组织必须有足够的资源。第二次世界大战后，西方创建了某种机构以实现集体防务。全球流行的疫情对人类构成同样的威胁，因此也需要大家作出同样的承诺。

即使有了这样一个机构，流行病仍可能发生。风险永远不会为零。在本章中，我们关注了城市脆弱性的第一个来源。城市是全球网络上的节点，它们为任何新的疾病提供了入境口岸。由于这种脆弱性涉及跨国联系，因而无法由城市自己解决，毕竟，市长议会无权谈判管理跨国人员流动的条约。建立一个维护全球健康安全的多国机构则会为城市更加安全地抵御外来的疾病感染提供了一条途径。

接下来，我们要讨论第二个脆弱性的来源，即传染病很容易在人口密集的城市和贫民窟传播。在19世纪的西方，各个城市的政府依靠自己的力量设法减少了疾病的传染源。在贫穷的世界大都市中，这种脆弱性依然存在。当今世界，像印度贫民窟或中国海鲜批发市场这样的地方很容易滋生疾病并传播到世界各地，因此，富裕国家必须帮助贫穷的城市加强自我保护的能力。