纽约市对霍乱的应对

霍乱在1832年春天到达了新大陆。隔离区本可以保护北美免受这种疾病的侵袭，但同样，不给力的政府未能执行这些规定。加拿大的检疫站“只是将明显生病的人和看起来健康的人分开”，“立即允许后者继续入境”。美国的隔离措施比加拿大也好不到哪去。

我们的同事、著名的疾病历史学家查尔斯·罗森伯格写道，到1832年夏，纽约市郊外的道路“四通八达，塞满了拥挤的公共马车、涂装马车、私家车和骑马者，所有人都在惊慌失措地逃离城市。就像我们想象中的庞贝城居民，在红色熔岩倾泻而下时，仓皇逃离他们的房屋”。与2020年一样，只剩下“别无选择的穷人住在拥挤和肮脏的房间里，他们首当其冲地成为霍乱的受害者”。1832年的霍乱疫情导致3 500多名纽约人死亡，占该市22万人口的1.5%以上。这一死亡率可能低于同年的巴黎，却是纽约市2020年新冠疫情死亡率的5倍。

在我们琢磨新冠肺炎疫情会对富裕国家的城市造成什么影响的同时，绝不应认为大流行会阻止贫穷国家特大城市的人口增长。19世纪的美国城市比今天低收入国家的城市死亡率要大得多，但数以百万计的人们依然蜂拥而入。即使传染病不成比例地杀死了这些城市里贫民窟的居民，世界上的穷人仍然会迁移到内罗毕和孟买来，尽管他们感染新冠肺炎的频率肯定比他们富裕的邻居要高得多。

在19世纪，纽约市经过几十年的努力来控制稠密人口所带来的弊病，并让富裕的市民明白，加强城市的防疫力量需要集体的努力。约翰·雅各布·阿斯特赠送给喜欢阅读的大众一份豪礼，即后来的纽约公共图书馆。罗斯福总统的父亲老西奥多·罗斯福是美国自然历史博物馆、大都会艺术博物馆和儿童援助协会的联合创始人。而彼得·库珀亦借教育的力量让这座城市变得更加公平。

斯蒂芬·艾伦不如这些巨擘出名，但他对创造纽约的共同力量同样重要。艾伦从1821—1824年担任纽约市第一任民选市长，并“领导了19世纪美国所见过的最伟大的公共卫生举措之一，即重建纽约市的供水系统”。作为建造巴罗顿渡槽委员会的负责人，他促使政府从夺命向救命转型。

艾伦的父亲是一位“优秀和专业的”木匠，当艾伦只有两岁时，他在佛罗里达州为英国军队工作时死于黄热病。艾伦的母亲“同意”让他跟着一名制帆工学徒，在相当短的时间内，艾伦便成为这座城市里最成功的制帆工之一，当时正值该市迅速成为世界上最伟大的港口之一。1802年，他的第一任妻子在他35岁时去世，“留下7个孩子，需要他教育和抚养”。他显然非常喜欢养育子女，以至于他再次结婚并生了另外9个孩子。

当托克维尔写到美国人“不断团结在一起”时，他可能是在描述艾伦。在他的回忆录中，艾伦列出了他任职的15个主要组织，从“美国圣经公会”到“纽约医院和精神病院”，再到“美国监狱纪律协会”等。与艾伦关系最紧密的组织是坦曼尼协会，他曾担任该协会的财务主管和主席，或者更恰当地说是担任它的大酋长。

150年来，坦曼尼协会——这架政治机器的职责是提供赞助，欢迎移民成为选民，偶尔也会把这座城市的财政掏空。当特威德老板统治坦曼尼协会和纽约市时，签订的每一份合同都在为该协会谋取非法利益。特威德法院的建筑，现在依然作为腐败的殿堂矗立在那儿。建筑商得到的款项大大超出他们的成本费，然后，他们又会把这大把大把的钞票作为回扣返回给坦曼尼协会。然而，极力主张清洁水源的斯蒂芬·艾伦是一个坚定的坦曼尼人。他称该组织“部分是政治性的，部分是慈善性的”，并表示其目标是“教育人民坚持自由和人权的原则”，同时，该组织也旨在“帮助弱势群体”等。

坦曼尼协会即使在那时也是一台政治机器，虽然它还不是特威德腐败的小金库，但艾伦似乎出淤泥而不染，没有受到该协会丑闻的影响。即使在霍乱肆虐的1832年，艾伦也热心游说创建坦曼尼银行，承诺“任何我能为促进老坦曼尼协会的利益而提供的帮助，我都会很乐意提供”。然而，如果说有一个人会特别讨厌坦曼尼协会的话，那就是纽约的政治家瑟洛·威德。在当选纽约州议员后，瑟洛·威德将艾伦描述为一个“头脑清楚、内心健全”的人，他给人“勤奋、智慧和正直”的印象。

艾伦的市长任期与1821年和1822年的黄热病暴发叠加在一起了，在1822年那个致命的夏天过后，艾伦接受了“引入优质和有益健康饮水”的公共卫生议程，因为它“关系着这座城市的健康和繁荣”。而这个目标应该“在完成之前永远不会被忽视”。作为市长的艾伦首先调查了“通往城市的最佳水源”，可是没等到他能够做出一些事情之前就被免职了。在接下来的十多年里，曼哈顿的水基本上仍然不适合饮用。虽然费城在1799年启动了公共供水项目，并在15年后对其进行了改进，但纽约在很大程度上将其供水的业务委托给了曼哈顿公司，这是一家既没有明确宗旨，也没有足够资源来解决城市用水需求的私人公司。

亚伦·伯尔在亚历山大·汉密尔顿的帮助下创立了曼哈顿公司，他们确保一家自来水公司也能经营一家银行。由于银行业的利润大于清洁水的利润，该公司专注于贷款而不是铺设管道。这个公司的遗存今天仍在，即曼哈顿银行公司，后来并入大通曼哈顿银行，而后又并入了摩根大通。

当曼哈顿公司忙于银行业务时，艾伦继续推动清洁水的事业。1831年，纽约市共同委员会向奥尔巴尼提交了一份法案草案，要求允许在布朗克斯河建造渡槽。州议会拒绝采取行动。1832年，霍乱袭击了纽约市，让改善卫生的理由充分起来。

支持建造渡槽的人们动员起他们的政治力量。德维特·克林顿是建设过伊利运河的州长，他的一个儿子写了一份工程报告，极力宣扬从巴罗顿引水的渡槽的优点。小克林顿表示，该渡槽建设的成本会极小，收益却会出奇地大。他的报告为自那时起普遍存在的，对基础设施项目极度乐观的预测，提供了一个早期的模式。他们选举了前市议员和卫生委员会官员进入州参议院，以支持清洁水供水设施。他们把前市议员、卫生委员会官员迈恩德特·范·舍克选进州参议院，扛起了倡导清洁水的大旗。

1833年，纽约州州长任命斯蒂芬·艾伦为新的水务委员会委员。随后他被选为委员会主席，开启其辉煌一生的大业。渡槽之所以成功，是因为委员会有个一致同意的明确目标。该委员会的领导也很称职，在政界打拼了一生且专业知识过硬，并对雇员拥有“生杀”大权。有个具有实权而缺少些耐心的老板，往往是干成大事的先决条件。

艾伦实际上解雇了该项目的第一位工程师，一位杰出的西点军校教授，认为他行动迟缓。他钦佩这个人是因为他是个“成熟的学者”“优秀的数学家”。但艾伦后来发现他“不具备实用知识”，“认为像开展纽约市如此重要的工作，这些实用知识是必不可少的”。很难想象今天会有一个政治任命的人物会质疑他的总工程师，但艾伦却对这个工程的每一个细节进行严厉的审查。他想要实际行动和一个新的工程师，这些他都如愿以偿。

渡槽于1837年开建。干净的水源需要5年时间才能输入城市，而艾伦在工程完成之前就已离开。1840年，出于政治原因，他被免去专员的职务。但范沙伊克仍然留任，监督该项目到1860年。他们的渡槽是一项令人炫目的成就，其成功既需要大规模的公共支出，也需要既有声望又有独立领导能力的带头人。巴罗顿水槽耗费了900万美元，这相当于纽约市连续六年赚取的每1美元中的4美分。

其他城镇开始效仿费城和纽约的模式。这本书的另一位作者卡特勒15年前与人合写了一篇论文，该论文通过不同城市作为自然实验引入新技术（如过滤水）的时机，随机抽样作为衡量标准，评估了19世纪美国清洁水对死亡率的影响。该论文得出的结论是，“主要城市引入清洁水的结果是，总人口死亡率降低了近1/2、产儿死亡率降低3/4、儿童死亡率降低近2/3”。收益与成本之比为23∶1，这使得清洁水的引入成为任何政府所能做的最佳投资之一。基础设施偶尔确实能够产生革命性的效益，政府是可以做出大的善举来的。

下水道系统也在变革。人们可能会认为，当一个城市建造下水道来清除污染当地水井的废物时，自来水就变得不那么重要了。我们的同事马塞拉·阿尔桑和克劳迪娅·戈尔丁的研究发现，情况正好相反，有了干净水，下水道才更有价值；而有了好的下水道；干净水才更有价值。健康需要关闭细菌进入人体内的所有途径，而不仅仅是关闭水源性疾病传染途径的一半。

在美国，下水道和供水系统一样，主要是扩大市政府公权力的地方投资。在英国，下水道受到国家领导人的支持并在议会中进行辩论。当泰晤士河变成一片恶臭的沼泽时，女王本人不得不中止她的游船之旅，紧靠泰晤士河的议会大厅也变得臭气熏天。伦敦大恶臭发生在1858年，当时是“有记录以来最炎热的夏天之一，由于超过200万居民的污水排入河中，泰晤士河散发出令人作呕的气味”。

在那个炎热和臭气熏天的夏天，伦敦的卫浴建筑大师约瑟夫·巴扎尔盖特已经被任命为该市大都会工程委员会的总工程师。巴扎尔盖特于1852年成为该市下水道委员会的总工程师，两年前约翰·斯诺博士刚刚解开苏活区霍乱的秘密。到了1858年，巴扎尔盖特有了解决伦敦垃圾问题的计划，但问题是缺乏资金。

大恶臭把伦敦的污秽问题摆在好心的大人物眼皮子底下。财政大臣、天才政治家、著名演说家本杰明·迪斯雷利接手了治理泰晤士河和修葺下水道的事业。1858年7月3日，他告诉议会：

这条高贵的河流，长期以来一直是英国人的骄傲和幸福的源头。迄今为止，它一直让人们想到的是，我们最崇高的商业壮举和最美丽的诗篇。但现在，它真的变成了一条冥河，散发着无法形容，也无法忍受的恐怖气息，致使公共卫生危在旦夕。泰晤士河水域里几乎所有的生物都已消亡。人们自然会担心河边的生物也会同样遭殃。对瘟疫的担心一直弥漫在这座伟大的城市里。我确信，当我请求一项法案得到许可时，我只是采取了一个预期的步骤。我相信我会说服各位通过该法案，因为它旨在终止这一如此令人不满且如此危害公众健康的状态。

根据迪斯雷利的计划，治理费用最终由伦敦居民的财产税来承担。在富裕的城市，基础设施由其用户提供资金是应该的，但由于贷方不会将数百万美元交给工程委员会，因此，中央政府将为贷款提供担保。迪斯雷利确信成本不会低于300万英镑，也就是折合成今天的3.6亿英镑。

有了这些资金，巴扎尔盖特“建立了下水道拦截系统，保护伦敦的供水免受污水的影响，并使首都免于水传播疾病的进一步流行”。他建的下水道至今仍在使用，可以说，让修建伦敦的下水道得到资助，可能是迪斯雷利政治生涯中最大的成就。像英国这样由国家对城市卫生做出承诺，在美国历史上从未有过，今天依然不会有。英国2021年初加速推出了疫苗，这部分地反映了国家掌控卫生工作的能力，即无须与50个不同州的政府扯皮就能设计和执行一项计划。

要确保美国城市的安全，政府和公共财政方面就需要一场革命性的变革。克罗顿渡槽和伦敦下水道的成本的确很高，但为了让水清洁起来，这个成本并不过分。20世纪之交，美国联邦政府只是在邮政和军队方面的开支高出其处理城镇污水和提供清洁用水的支出。这样高额的支出之所以成为可能，是因为市政债券市场已经发展壮大，而且城市可以获得1858年时并不存在的源源不断的外部投资，而巴扎尔盖特当年借款的时候，得需要迪斯雷利做他的后盾。20世纪初的变化，既反映了金融日益全球化的性质，也反映了美国地方政府可以说服债券购买者相信政府有偿还的能力。地方政府可否具有力挽狂澜的力量，就要取决它们是否有强有力的集体领导、良好的工程经验和审慎的财政思路。

在某些情况下，城市可以让市政自来水厂直接归其所有。密尔沃基以其成功的“下水道社会主义”而闻名。在其他情况下，水是由准独立的公共实体提供的，例如克罗顿渡槽委员会。这些独立的组织可以跳脱公务官僚机构的规则，也可以避免掉进市政腐败的深潭，但他们必须有像斯蒂芬·艾伦这样的杰出能人来掌舵。当治理不善的国家以及美国各州建立“独立”的半国营企业时，这些企业配备了不称职的亲信，那么它们只会为民选官员提供指责别人的借口。当治理不善的国家或美国的州建立起所谓“独立”的准国营企业，并让把大量不称职的亲信安插到里边去的时候，这些企业只会为民选官员提攻讦别人的借口。

私营供水公司也可以发挥作用，但需要监管。私营业主需要降低成本，但如果公民或政府对他们的业务失去监管的话，他们会偷工减料。经济历史学家维尔纳·特罗斯肯的研究表明，私营水务公司刻意为非裔美国消费者提供不尽如人意的服务。为穷人提供清洁用水并不是一项自然有利可图的业务，这就是曼哈顿公司宁可在银行上花更多时间也不愿意铺设水管的原因。

人们觉得，当公共部门薄弱时，私营部门就应该介入。但这个结论往往是错误的。设想一下，一个公共监管机构为一家私营供水公司规定其向客户收取费用的多少。假如公共部门的监管力度大，这种安排可能会起作用。如果公共监管部门稍微手软，那么，这个私营公司将舍不得在质量上投资，还会说服政府允许其提高收费的标准。如果公共监管部门完全无能为力，那么它最终会用巨额税收来补贴这个私营公司，最后导致用户的水龙头依然流不出水来。

关于公共供水还是私人供水，甚至是任何公共服务，都没有绝对的规则。生产的本质应该由能力而不是意识形态来决定。就发展中国家或其他任何地方的供水系统而言，公营和私营从本质上讲谁也不会更胜一筹。正确的答案是残酷的，也就是务实，即选择公营还是私营机构要因地制宜。有时，成本效益尤为重要。在这种情况下，私营公司更具优势。有时要紧急为最需要洁净水的人供水，在这样的情况下，公共实体会更加称职。